Земельний кодекс України (ЗКУ). Науково-практичний коментар.

До земель житлової та громадської забудови належать земельні ділянки в межах населених пунктів, які використовуються для розміщення житлової забудови, громадських будівель і споруд, інших об'єктів загального користування.

Коментар:

Землі житлової та громадської забудови займають 1,7 млн. га131.

Для віднесення земельної ділянки до земель житлової та громадської забудови закон передбачає дві умови: (1) земельна ділянка має бути розташована в межах населеного пункту; (2) вона повинна "використовуватися для розміщення житлової забудови, громадських будівель і споруд, інших об'єктів загального користування". Вичерпного переліку "об'єктів загального користування" законодавство не визначає.

Поняття "межі населених пунктів" визначається ч. 1 ст. 173 ЗКУ як "умовна замкнена лінія на поверхні землі", що відокремлює територію відповідного населеного пункту від інших територій (детальніше див. ст. ст. 173 - 176 ЗКУ та коментарі до ст. ст. 173, 174, 175, 176 ЗКУ).

Положення коментованої статті щодо належності до земель житлової та громадської забудови земельних ділянок, "які використовуються для розміщення житлової забудови, громадських будівель і споруд, інших об'єктів загального користування", слід розуміти розширено: до даної категорії земель належать і ділянки, що не використовуються, але призначені для вказаних потреб (на правомірність такого тлумачення вказують, зокрема, положення ст. 20 ЗКУ). Визначення таких земельних ділянок має відбуватися на підставі затв. землевпорядної та містобудівної документації (див. ст. 39 ЗКУ та коментар до неї).

Не являє складнощів питання, що відносити до земель житлової забудови. Виходячи із змісту гл. 6 ЗКУ, до земель житлової забудови слід відносити земельні ділянки для будівництва і обслуговування жилого будинку та господарських будівель (ст. 40), земельні ділянки житлово-будівельних (жилих) кооперативів (ст. 41) та земельні ділянки багатоквартирних житлових будинків (ст. 42).

Перелік громадських будівель і споруд визначається ДБН В 2.2-9-99 "Громадські будинки і споруди". Між тим, вміщення положень щодо гаражного будівництва, як індивідуального (ст. 40), так і кооперативного (ст. 41), до гл. 6 ЗКУ вказує на те, що і ці види забудови розглядаються саме "як громадські будівлі і споруди" або "інші об'єкти загального користування", що є не зовсім логічним.

Чинний ЗКУ (на відміну від чинних раніше кодексів) не виділяє як окрему категорію земель землі населених пунктів, з якими землі житлової та громадської забудови співвідносяться як частина до цілого. Мотивом законодавчої "заміни" категорії "землі населених пунктів" на "землі житлової та громадської забудови" стало те, що категорія земель населених пунктів виділялася, на думку багатьох вчених, не за критерієм цільового призначення, а за критерієм територіального розміщення. На перший погляд, дане зауваження виглядає логічним, проте повністю погодитися з ним все-таки не можна. Призначенням земель населених пунктів є створення територіальної основи для компактного розселення людей, обслуговування потреб мешканців населених пунктів, на що ще у 1976 році звертав увагу Б. В. Єрофеєв132. Таке спільне призначення і обумовлює спільні риси у правовому режимі відповідних земель (насамперед, усі вони використовуються відповідно до містобудівної документації - див. ст. 39 ЗКУ). Крім того, чинний ЗКУ і при виділенні земель житлової та громадської забудови не відмовився від критерію територіального розміщення: до даної категорії земель відносяться землі лише в межах населених пунктів.

Виділення в складі земельних ділянок населених пунктів земель громадської забудови виглядає штучним також тому, що не узгоджується із прийнятим у планувальній діяльності зонуванням земель населених пунктів, на даний час усталеним. Поділ земель на різні зони здійснюється відповідно до підзаконних актів - зокрема, відповідно до п. 2.1 ДБН 360-92** територія міста поділяється за функціональним призначенням на сельбищну, виробничу (в т. ч. зовнішнього транспорту), і ландшафтно-рекреаційну зони. Здійснюється і дрібніший поділ: зокрема, промислові райони в місті за архітектурно-планувальними умовами і факторами формування поділяються на містобудівні категорії, для кожної з яких передбачено "функціонально-адекватний склад" підприємств, що розміщуються: промислова зона, комунально-складська зона тощо. На наш погляд, наведене зонування не може бути покладене в основу обґрунтованого виокремлення земель громадської забудови. Ламати ж усталені містобудівні підходи на догоду суб'єктивній забаганці законодавця навряд чи доцільно.

Відповідно до ст. 38 ЗКУ до земель житлової та громадської забудови відносяться земельні ділянки лише в межах населених пунктів, відповідно норми законодавства про дану категорію земель не поширюються на земельні ділянки під поселеннями за межами населених пунктів. Між тим, будинки та споруди можуть знаходитися і поза межами населених пунктів на землях, наданих для садівництва (ст. 35 ЗКУ), ведення особистого підсобного (ст. 7 Закону України "Про особисте селянське господарство") або фермерського господарства (ст. 16 та ін. Закону України "Про фермерське господарство"); на землях рекреаційного призначення (ст. 51 ЗКУ), землях транспорту (приміщення для проживання стрілочників, бакенників), оборони тощо. Фактично сьогодні закон не регламентує розміщення службового житла на різних категоріях земель. Правовий режим земель поселень за межами населених пунктів має чимало прогалин, що призводить до численних зловживань (наприклад, створення поселень на землях природно-заповідного, водного фонду під виглядом об'єктів рекреаційного призначення). При заповненні існуючих прогалин доцільно використати історичний досвід (положення ЗК УРСР 1970 р.) та відповідні норми законодавства зарубіжних країн, насамперед, РФ (Містобудівний кодекс РФ, Земельний кодекс РФ).

У судовій практиці зустрічаються справи, у яких визнання недійним державного акта мотивоване тим, що надання земельної ділянки для індивідуального житлового будівництва за межами населеного пункту суперечить закону133. З наведеним підходом погодитися не можна.

Положення про земельні ділянки для різних видів житлової забудови (садибної та "багатоквартирної") містяться у главі 6 ЗКУ "Землі житлової та громадської забудови". Відповідно до ст. 38 ЗК України "до земель житлової та громадської забудови належать земельні ділянки в межах населених пунктів...".

На перший погляд наведене свідчить про те, що будівництво об'єктів житлово-цивільного призначення можливе лише у межах населених пунктів. Втім такий висновок був би передчасним і помилковим.

Насамперед, ні у главі 6 ЗКУ, ні в жодному іншому нормативно-правовому акті не передбачено заборони на зведення житлових будинків та господарських будівель за межами населених пунктів. За відсутності такої заборони діє загальне правило, яке надає право будь-якому власнику землі землекористувачу "споруджувати жилі будинки, виробничі та інші будівлі і споруди" (п. "д" ч. 1 ст. 90, п. "ґ" ч. 1 ст. 95 ЗКУ) (звичайно, якщо немає якихось спеціальних заборон).

Більш того, у чинному законодавстві України існує ціла низка прямих вказівок на те, що будівництво жилих будинків за межами населених пунктів можливе (наприклад, ч. 2 ст. 5 Закону України "Про фермерське господарство"). Хоча наведене положення і не регулює безпосередньо відносин із надання земельних ділянок для індивідуального будівництва, воно досить однозначно формулює загальне ставлення законодавця до житлової забудови за межами населених пунктів - це ставлення позитивне. Таким чином, заборони на індивідуальне будівництво, а отже, і на надання земельних ділянок для індивідуального будівництва за межами населених пунктів законодавство ні прямо, ні опосередковано не встановлює.