Земельний кодекс України (ЗКУ). Науково-практичний коментар.

1. Громадяни та юридичні особи несуть цивільну, адміністративну або кримінальну відповідальність відповідно до законодавства за такі порушення:

а) укладення угод з порушенням земельного законодавства;

б) самовільне зайняття земельних ділянок;

в) псування сільськогосподарських угідь та інших земель, їх забруднення хімічними та радіоактивними речовинами і стічними водами, засмічення промисловими, побутовими та іншими відходами;

г) розміщення, проектування, будівництво, введення в дію об'єктів, що негативно впливають на стан земель;

ґ) невиконання вимог щодо використання земель за цільовим призначенням;

д) порушення строків повернення тимчасово займаних земель або невиконання обов'язків щодо приведення їх у стан, придатний для використання за призначенням;

е) знищення межових знаків;

є) приховування від обліку і реєстрації та перекручення даних про стан земель, розміри та кількість земельних ділянок;

ж) непроведення рекультивації порушених земель;

з) знищення або пошкодження протиерозійних і гідротехнічних споруд, захисних насаджень;

и) невиконання умов знімання, збереження і нанесення родючого шару ґрунту;

і) відхилення від затверджених в установленому порядку проектів землеустрою; використання земельних ділянок сільськогосподарського призначення для ведення товарного сільськогосподарського виробництва без затверджених у випадках, визначених законом, проектів землеустрою, що забезпечують еколого-економічне обґрунтування сівозміни та впорядкування угідь;

ї) ухилення від державної реєстрації земельних ділянок та подання недостовірної інформації щодо них;

й) порушення строків розгляду заяв щодо відведення земельних ділянок;

к) порушення строку видачі державного акта на право власності на земельну ділянку.

2. Законом може бути встановлено відповідальність і за інші порушення земельного законодавства.

Коментар:

До ч. 1. У коментованій частині описані різні порушення земельного законодавства. Слід наголосити, що дана "норма" ніякого регулятивного та охоронного значення не має - нікого не можна притягти до відповідальності на підставі ч. 1 ст. 211 ЗКУ. Відповідальність може настати за нормами цивільного, адміністративного, кримінального та іншого законодавства, які встановлюють конкретні санкції за описані правопорушення. При цьому застосування таких санкцій не вимагає посилання на ч. 1 ст. 211 ЗКУ.

До пункту "а". Порушення при укладенні угод можуть полягати як у недодержанні вимог щодо порядку укладення, так і у суперечності змісту угод та наслідків їх виконання нормам чинного законодавства (див. коментар до ст. 210 ЗКУ). Такі порушення тягнуть недійсність (нікчемність або оспорюваність) укладеної угоди.

До пункту "б". З огляду на численність та суспільну небезпеку земельних правопорушень у вигляді самовільного зайняття земель та самовільного будівництва на початку 2007 року ці діяння було криміналізовано шляхом доповнення ККУ статтею 1971. За відсутності ознак злочину, передбачених даною статтею, відповідальність за самовільне зайняття може наставати за ст. 531 КУпАП.

Разом з тим, у наведених актах (КУпАП та ККУ) значення терміна "самовільне зайняття" не розкривається. Натомість, у ст. 1 Закону України "Про державний контроль за використанням та охороною земель" самовільне зайняття земельних ділянок (в Законі, до речі, цей термін не вживається) визначається як "будь-які дії, які свідчать про фактичне використання земельної ділянки за відсутності відповідного рішення органу виконавчої влади чи органу місцевого самоврядування про її передачу у власність або надання у користування (оренду) або за відсутності вчиненого правочину щодо такої земельної ділянки, за винятком дій, які відповідно до закону є правомірними". Таке визначення фактично "переписує" диспозиції ст. 1971 ККУ та ст. 531 КУпАП, не відповідаючи, до речі, загальноприйнятому розумінню терміна "самовільне захоплення".

До пункту "в". Окрім можливості застосування цивільної відповідальності (див. коментар до ст. ст. 156, 157 ЗКУ), за дане правопорушення можуть бути застосована адміністративна та кримінальна відповідальність, зокрема, передбачена ст. ст. 52, 53, 534 КУпАП, ст. ст. 239, 252, 254 КК України.

Конструкція норм ККУ не дозволяє зробити однозначні висновки про співвідношення ст. 236 ("Порушення правил екологічної безпеки") та ст. 239 "Забруднення або псування земель" ККУ, співвідношення ст. 239 та ст. 254 ("Безгосподарське використання земель"). Диспозиції статей вказують, що ст. 239 є спеціальною як по відношенню до ст. 236, так і ст. 254. Між тим, зовсім на інше вказують санкції даних статей. Правозастосовча практика поки що віддає перевагу кваліфікації діянь, що підпадають під ознаки усіх трьох статей, за ст. 254 ККУ. Так, за цією статтею порушено справи за фактом організації та функціонування на території радгоспу-заводу "Гурзуф" двох несанкціонованих звалищ площею 9000 кв. м476.

До пункту "г". Описане у коментованому пункті правопорушення може тягти відповідальність за різними статтями гл. 5 КУпАП ("Адміністративні правопорушення в галузі охорони праці і здоров'я населення"), напр., ст. ст. 42 ("Порушення санітарно-гігієнічних і санітарно-протиепідемічних правил і норм"), 461 ("Порушення вимог режиму радіаційної безпеки в місцевостях, що зазнали радіоактивного забруднення"), гл. 8 ("Адміністративні правопорушення в промисловості, будівництві та у сфері використання паливно-енергетичних ресурсів") - напр., ст. 95 ("Порушення правил і норм з ядерної та радіаційної безпеки при використанні джерел іонізуючого випромінювання). При вчиненні даного правопорушення також може бути припинене право користування земельною ділянкою (див. ст. 144 ЗКУ та коментар до неї). Кримінальна відповідальність може наставати також за ст. 236 ККУ.

До пункту "ґ". Див. коментар до норм розд. II та гл. 22 ЗКУ.

За описане правопорушення можливо застосування адміністративної відповідальності за ст. 53 КУпАП, а також в разі невиконання законних розпоряджень чи приписів посадових осіб органів, які здійснюють державний контроль у галузі охорони навколишнього природного середовища, використання природних ресурсів, радіаційної та ядерної безпеки або охорону природних ресурсів - за ст. 1885 КУпАП, а так само застосування ст. 18811 КУпАП ("Невиконання постанов, розпоряджень, приписів, висновків, а так само інших законних вимог посадових осіб органів, установ і закладів державної санітарно-епідеміологічної служби"). У випадку настання тяжких наслідків при нецільовому використанні земель може бути застосована кримінальна відповідальність, наприклад, за ст. 254 ККУ.

До пункту "д". Див. ст. 54 КУпАП ("Несвоєчасне повернення тимчасово займаних земель або неприведення їх у стан, придатний для використання за призначенням"), а також ст. ст. 1885, 18811 КУпАП. Паралельно можуть бути застосовані положення цивільного законодавства щодо відшкодування збитків, якщо вони мали місце.

До пункту "е". Відповідальність за дане правопорушення передбачена ст. 56 КУпАП.

До пункту "є". Положення коментованої норми були реакцією на поширену за "радянських" часів практику приховування даних про площі, що перебували в обробітку сільськогосподарських підприємств, що дозволяло керівникам господарств штучно збільшувати показники врожайності з одиниці площі. У даний час норма майже повністю втратила свою актуальність (див. також коментар до п. "д" ч. 1 ст. 91, п. "д" ч. 1 ст. 96 ЗКУ).

Між тим, слід мати на увазі, що для посадової особи, котра вносить відомості про стан земель до відповідної документації, здійснює реєстрацію правоустановчих документів, передбачена відповідальність за ст. 532 КУпАП ("Приховування або перекручення даних земельного кадастру"), а також ст. ст. 364 ("Зловживання владою або службовим становищем"), 365 ("Перевищення влади або службових повноважень"), 366 ("Службове підроблення") та ін. ККУ.

До пункту "ж". У випадку непроведення рекультивації порушених земель можуть бути застосовані ст. ст. 52, 53, 55 КУпАП, ст. ст. 252, 254 ККУ.

До пункту "з". За передбачене цим пунктом правопорушення передбачена відповідальність за ст. ст. 53 ("Порушення правил використання земель" - передбачає відповідальність за "знищення або пошкодження протиерозійних гідротехнічних споруд і захисних лісонасаджень"), 651 КУпАП ("Знищення або пошкодження полезахисних лісових смуг та захисних лісових насаджень").

До пункту "и". Щодо змісту обов'язку по зніманню та збереженню родючого шару ґрунту див. ст. 168 ЗКУ та коментар до неї. На підставі ст. 143 ЗКУ правопорушник може бути позбавлений права на земельну ділянку. Крім того, це не звільняє його від відшкодування заподіяної шкоди за нормативами наказу Мінекобезпеки України від 27.10.97 N 171 "Про затвердження Методики визначення розмірів шкоди, зумовленої забрудненням і засміченням земельних ресурсів через порушення природоохоронного законодавства".

До пункту "і". Відповідальність за одне з порушень даного виду передбачена ст. 55 КУпАП, яка, щоправда, стосується тільки проектів внутрігосподарського землеустрою, що не дозволяє застосувати дану норму до усіх інших видів проектів землеустрою, перелічених у ст. 25 Закону України "Про землеустрій". Між тим, за відхилення від таких "інших" проектів за певних умов також може наступати, наприклад, адміністративна відповідальність - за "порушення правил використання земель" (ст. 53 КУпАП), за "відхилення від затверджених в установленому порядку проектів землеустрою" (ст. 55 КУпАП), кримінальна - за "безгосподарське використання земель" (ст. 254 ККУ) тощо.

До пункту "ї". Ухилення від державної реєстрації прав на земельні ділянки має наслідком незаконність користування ними і визнання такого користування самовільним. Див. коментар до ст. ст. 125, 126, 212 ЗКУ. Відповідальності власне за "ухилення від реєстрації" законодавство не передбачає. Це видається недоцільним.

До пункту "й". Порушення строків розгляду заяв про відведення земельних ділянок поки що не передбачене як окремий склад правопорушення, що часто призводить до зловживань.

До ч. 2. Розглянемо окремі види відповідальності, що можуть бути застосовані за "інші" порушення земельного законодавства.

Цивільна відповідальність за завдану шкоду. Незалежно від того, чи назване відповідне правопорушення у ч. 1 коментованої статті, у разі заподіяння ним шкоди така шкода підлягає відшкодуванню. Щодо особливостей цивільної відповідальності за шкоду, заподіяну земельними правопорушеннями, див. ст. ст. 156, 157 ЗКУ та коментар до ст. ст. 156, 157.

Адміністративна відповідальність за земельні правопорушення. У ч. 1 перерахована лише незначна кількість порушень земельного законодавства, що тягнуть застосування адміністративної відповідальності. Більшість же складів адміністративних земельних правопорушень передбачені у главі 7 "Адміністративні правопорушення в галузі охорони природи, використання природних ресурсів, охорони пам'ятників історії та культури" КУпАП. Також відповідні склади можуть міститися й в інших главах КУпАП і навіть інших законах - див., наприклад, Закон України "Про забезпечення санітарного та епідемічного благополуччя населення" (ст. 46).

Кримінальна відповідальність за злочини у галузі земельних відносин. Низка порушень земельного законодавства через свою суспільну небезпечність утворює склади злочинів. Чинний ККУ передбачає низку "земельно-правових" складів злочинів, які вміщено до розд. VIII Кодексу "Злочини проти довкілля".

Дисциплінарна відповідальність настає за такі земельні правопорушення, що можуть розглядатися як порушення трудової дисципліни. Така відповідальність настає на загальних засадах, передбачених КЗпП України. До порушників можуть бути застосовані стягнення у вигляді догани або звільнення (у випадках, прямо передбачених законом). Застосування відповідальності регламентується положеннями гл. X "Трудова дисципліна" КЗпП України (ст. ст. 147 - 151).

Господарсько-правова відповідальність за земельні правопорушення. Хоча коментована стаття про такий різновид відповідальності не згадує, проте наявність норм законодавства та їх спірна галузева належність зумовлюють до проведення аналізу даного виду відповідальності за земельні правопорушення. Так, В. С. Щербина визначає господарсько-правову відповідальність як "економічні за змістом і юридичні за формою методи впливу на економічні інтереси суб'єкта господарювання - правопорушника"477. О. М. Вінник пропонує схоже визначення, розглядаючи господарсько-правову відповідальність як "майново-організаційні за змістом і юридичні за формою заходи впливу на економічні інтереси учасників господарських правовідносин у разі вчинення ними господарського правопорушення"478. На наш погляд, господарсько-правову відповідальність доцільно визначати як правовідносини із застосування до правопорушника господарських санкцій, підкріплених державним примусом, у зв'язку із вчиненням суб'єктом господарювання господарського правопорушення.

Відповідно до ч. ч. 2 та 3 ст. 217 ГКУ за господарське правопорушення можуть бути застосовані такі види санкцій: (1) відшкодування збитків, (2) оперативно-господарські санкції, (3) штрафні санкції, (4) адміністративно-господарські санкції. На наш погляд, господарсько-правова відповідальність у вигляді відшкодування збитків охоплюється цивільною відповідальністю; що ж стосується оперативно-господарських та штрафних санкцій, їх застосування за земельні правопорушення досить малоймовірне. Тому зупинимось більш детально на адміністративно-господарських санкціях.

Ст. 239 ГКУ передбачає достатньо великий перелік адміністративно-господарських санкцій, що можуть бути застосовані за господарські правопорушення. З найбільшою імовірністю за земельні правопорушення можуть бути застосовані такі з них, як (1) адміністративно-господарський штраф та (2) обмеження або зупинення діяльності суб'єкта господарювання.

Визначення та загальна характеристика адміністративно-господарського штрафу (застосування даної санкції у доктрині фінансового права визначається як фінансово-правова відповідальність: на таких позиціях знаходяться Л. К. Воронова479, М. В. Карасева480, Т. О. Коломоєць481, О. П. Орлюк482, Д. О. Гетманцев483, З. М. Будько484 та ін. вчені) вміщені у ст. 241 ГКУ.

Склади правопорушень, що можуть мати характер земельних, за які застосовується адміністративно-господарський штраф, визначені, зокрема, Законом України "Про забезпечення санітарно-епідемічного благополуччя населення" (ст. ст. 46, 47), ПКУ (гл. 11), Декретом КМУ "Про державний нагляд за додержанням стандартів, норм і правил та відповідальність за їх порушення" (ст. 8); Законом України "Про відповідальність підприємств, їх об'єднань, установ та організацій за правопорушення у сфері містобудування". За певних умов всі передбачені цими нормами правопорушення можуть розглядатися як порушення земельного законодавства.

Засади застосування адміністративно-господарського штрафу визначаються загальними положеннями ГКУ про застосування господарсько-правової відповідальності (гл. 24), а особливості застосування штрафів за окремі правопорушення визначаються законами, що встановлюють такі штрафи.

Господарсько-правову відповідальність, пов'язану із застосуванням адміністративно-господарських штрафів, іноді "плутають" із адміністративною відповідальністю. Слід зазначити, що така помилки має історичне підґрунтя: свого часу в СРСР адміністративні штрафи застосовувалися до суб'єктів господарювання (юридичних осіб), і лише Указом Президії Верховної Ради СРСР від 21.06.61 "Про подальше обмеження застосування штрафів, що накладаються в адміністративному порядку"485 було скасовано застосування штрафів до юридичних осіб.

Загальні положення про обмеження або зупинення діяльності суб'єкта господарювання вміщені у ч. ч. 1 та 2 ст. 246 ГКУ. Разом із тим, зазначені норми не є нормами прямої дії, вони можуть застосовуватися лише у сукупності із положеннями спеціального законодавства: п. "в" ст. 13, п. "з" ст. 17, п. "ж" ч. 1 ст. 20, ст. 37 Закону України "Про охорону навколишнього природного середовища", п. "ї" ст. 9 ЗКУ, Постановою ВРУ "Про затвердження Порядку обмеження, тимчасової заборони (зупинення) чи припинення діяльності підприємств, установ, організацій і об'єктів у разі порушення ними законодавства про охорону навколишнього природного середовища" від 29.10.92). Від застосування таких санкцій слід відрізняти припинення небезпечної діяльності як спосіб захисту цивільних прав (див. ч. 2 ст. 293 ЦКУ), що застосовується за рішенням суду. В еколого-правовій доктрині застосування даного виду санкцій вважається проявом окремого виду юридичної відповідальності - еколого-правової відповідальності. Слід визнати, що доводи на користь такої позиції не втратили актуальності навіть після прийняття ГКУ - адже не завжди обмеження, зупинення або тимчасова заборона діяльності застосовується до суб'єкта господарювання.

Матеріальна відповідальність за земельні правопорушення наступає в силу загальних положень трудового законодавства - ст. ст. 130 - 138 гл. 9 "Гарантії при покладенні на працівника матеріальної відповідальності за шкоду, заподіяну підприємству, установі, організації" КЗпП України. Специфікою даного виду відповідальності є, з одного боку, спрощений позасудовий порядок застосування, а з іншого - обмежений характер - насамперед, відповідальність зазвичай обмежується розміром середньомісячного заробітку.

Земельно-правова відповідальність у правовій доктрині визначається, зокрема, як "застосування державно-правових санкцій, що безпосередньо передбачені земельним законодавством, до правопорушника, у результаті чого останні зазнає негативних наслідків земельно-правового характеру"486. Така відповідальність за своєю природою дуже близька до господарсько-правової (у вигляді застосування адміністративно-господарських санкцій) і, на наш погляд, у випадку вчинення земельного правопорушення суб'єктом господарювання припинення права на землю може вважатися "іншою адміністративно-господарською санкцією, встановленою законом" (ст. 239 ГКУ).

Характер (земельно-правовий) юридичної відповідальності обумовлюється тим, що саме земельним законодавством передбачені відповідні санкції487. Виділення земельно-правової відповідальності як самостійного виду юридичної відповідальності у правовій доктрині залишається спірним питанням. Вирішення даного питання є складовою більш загальної дискусії щодо виділення галузевих видів юридичної відповідальності (сімейно-правової488, конституційно-правової489, фінансової, цивільно-процесуальної тощо)490.

Також деякі вчені відносили до заходів земельно-правової відповідальності застосування т. з. "земельно-правової реституції" - повернення земельної ділянки законному користувачу491. Такий підхід видається нам спірним, оскільки, на наш погляд, взагалі сумнівно говорити про "повернення" у випадку із земельною ділянкою - мова може йти лише про усунення перешкод у користуванні або про визнання права на земельну ділянку. У будь-якому випадку, "земельно-правова реституція" ґрунтується насамперед на положеннях цивільного законодавства і не може бути віднесена до суто "земельно-правової" відповідальності.