Бюджетный кодекс Украины (БК Украины) с комментариями к статьям

1. Утверждение бюджета с дефицитом разрешается в случае наличия обоснованных источников финансирования бюджета с учетом особенностей, определенных статьей 72 настоящего Кодекса.

2. Профицит бюджета утверждается с целью погашения долга, обеспечения установленного размера оборотного остатка бюджетных средств и приобретения ценных бумаг с учетом особенностей, определенных статьей 72 настоящего Кодекса.

3. Оборотный остаток бюджетных средств - часть остатка средств общего фонда соответствующего бюджета, который создается для покрытия временных кассовых разрывов.

Оборотный остаток бюджетных средств устанавливается в размере не более 2 процентов плановых расходов общего фонда бюджета и утверждается в законе о Государственном бюджете Украины (решении о местном бюджете).

На конец бюджетного периода оборотный остаток бюджетных средств должен быть сохранен в установленном размере.

4. Превышение остатка средств общего фонда бюджета над оборотным остатком бюджетных средств на конец бюджетного периода составляет свободный остаток бюджетных средств, который используется на осуществление расходов бюджета согласно закону о Государственном бюджете Украины и/или изменениями к нему (изменениями в решение о местном бюджете).

Комментарий

Одним из принципов бюджетной системы Украины является принцип сбалансированности, согласно которому полномочия на осуществление расходов бюджета должны соответствовать объему поступлений в бюджет на соответствующий бюджетный период. Однако на практике не всегда удается добиться того, чтобы сумма необходимых бюджетных расходов согласовывалась с суммой потенциальных доходов в бюджет. Соответствующий дисбаланс доходной и расходной частей бюджета приводит к положительному или отрицательному сальдо бюджета, имеет соответствующее обоснование, причины и требует обязательного урегулирования.

1. Дефицит бюджета, согласно п. 21 ч. 1 ст. 2 Бюджетного кодекса, - это превышение расходов бюджета над его доходами (с учетом разницы между предоставлением кредитов из бюджета и возвратом кредитов в бюджет). Бюджетный кодекс предусматривает право утверждать бюджет дефицита как на государственном, так и на местном уровнях (с некоторыми особенностями, определенным в ст. 72 Бюджетного кодекса).

Сегодня не относим явление дефицита бюджета к категории чрезвычайных финансовых явлений. В период после второй мировой войны и до сегодняшнего дня дефициты бюджета стали почти ежегодным явлением каждого государства. Его причинами могут быть определенные обстоятельства, требующие увеличения бюджетных расходов, например: осуществление крупных государственных вложений в развитие экономики; чрезвычайные ситуации, вызванные стихийными бедствиями, техногенными или экологическими катастрофами и т.п.; финансовый и экономический кризис и др.. В любом случае для сбалансирования бюджета необходимо уменьшить расходы и увеличить доходы, хотя в условиях кризиса обеспечивать это в комплексе очень трудно. Часто дефицит порождается одновременным действием нескольких факторов (политических, экономических, финансовых), поэтому и по правовым и по экономическим соображениям чрезвычайно важно:

а) предусмотреть верхнюю допустимую границу дефицита. Экономисты доказывают, что допустимая величина бюджетного дефицита не может превышать 3 - 5% ВВП (действующее законодательство Украины не устанавливает ни индикатора).

б) принять все возможные меры по уменьшению размеров дефицита. Минимизации дефицита бюджета достигают различными методами во время работы над составлением проекта бюджета и его утверждением, а также в ходе выполнения бюджета, если дефицит растет.

в) применять корректные методы погашения бюджетного дефицита.

Бюджетный кодекс в п. 51 ч. 1 ст. 2 БК предусматривает понятие "финансирование бюджета ", что означает поступление и расходы бюджета, связанные с изменением объема долга, объемов депозитов и ценных бумаг, средства от приватизации государственного имущества (относительно государственного бюджета), изменение остатков бюджетных средств, которые используются для покрытия дефицита бюджета или определения профицита бюджета.

Из содержания комментируемой статьи видим, что наличие обоснованного источники финансирования бюджета является единственным условием для принятия в Украине бюджета с дефицитом. Согласно принципиальным вопросом является определение возможных/приемлемых источников финансирования дефицита. Ведь воздействие бюджетного дефицита на экономику определяют методом его финансирования. Обычно результатом финансирования дефицита государственного бюджета является государственный долг возникает в результате осуществления бюджетных заимствований. И ученые, и практики утверждают, что собственно бюджетные заимствования наиболее оптимальной формой финансирования дефицита бюджета, в условиях соблюдения цивилизованных принципов в процессе осуществления эмиссии займа, размещения государственных ценных бумаг, осуществление операций с ними и др..

Кроме эмиссии государственного долга (долговых обязательств правительства), бюджетный дефицит может покрываться путем налогообложения (Что само по себе означает сокращение доходов населения и всего частного сектора), или поступлений от приватизации. Иной путь - это денежная эмиссия. Такой мероприятие ослабляет дефицит бюджета, однако оказывает сильное давление на экономику и приводит к сбоям в денежно-кредитной системе. Сегодня можно констатировать, что в Украине законодательство запрещает возможность прямого кредитования правительства Национальным банком Украины.

Сегодня прямое кредитование бюджета через центральные эмиссионные банки в развитых странах запрещено строго ограничено. Действующее законодательство Украины тоже запрещает возможность прямого кредитования правительства Национальным банком Украины.

В отечественной и иностранной литературе доказано, если большую часть своей задолженности правительству удается разместить вне эмиссионными учреждениями (не в центральном банке страны), то эмиссия государственного долга не оказывает такого прямого влияния на рост денежной массы. Чем шире в правительстве возможности осуществлять заимствования у населения, частных фирм, организаций, тем слабые инфляционные последствия государственного долга. С другой стороны, отсутствие развитой сети финансовых рынков, спроса на государственные ценные бумаги промышленных и торговых компаний, небанковских финансовых институтов и населения заставляют правительство обращаться к услугам центрального банка. Именно при таких условиях реализуется инфляционный эффект государственного долга.

Ежегодно при утверждении Закона Украины о государственном бюджете на соответствующий год, Верховная Рада Украины утверждает размер бюджетного дефицита и источники его погашения. Среди источников финансирования бюджета (а значит, и его дефицита) ч. 1 ст. 15 Бюджетного кодекса определяет: средства от государственных (местных) внутренних и внешних заимствований, средства от приватизации государственного имущества (включая другие поступления, непосредственно связанные с процессом приватизации) - относительно государственного бюджета; возврат бюджетных средств с депозитов, поступления в результате продажи/предъявления ценных бумаг; свободный остаток бюджетных средств.

2. Профицит бюджета, согласно п. 44 ч. 1 ст. 2 Бюджетного кодекса Украина, - это превышение доходов бюджета над его расходами (с учетом разницы между возвратом кредитов в бюджет и предоставлением кредитов из бюджета). В идеале профицит бюджета позволяет отменить отдельный вид налога или сбора (обязательного платежа) в государстве или снизить налоговые ставки; увеличивать объемы капитальных вложений; повышать социальные выплаты, заработную плату государственным служащим и работникам бюджетной сферы; предоставлять международные кредиты и т.д.. Однако исключительно такое восприятие профицита бюджета делает это определение неуместным и неактуальным сегодня в украинском законодательстве. Однако не всегда профицит бюджета является показателем эффективности финансовой системы и национального богатства. Ведь утверждение бюджета с профицитом не обязательно означает избыток бюджетных средств, который государство может освоить. Комментируемая статья определяет, что бюджет с профицитом утверждается в четко предусмотренных случаях с целью резервирования определенной части средств, не направляется на финансирование расходов бюджета, с целью их направления на:

- погашение долга

- обеспечение установленного размера оборотного остатка бюджетных средств

- приобретение ценных бумаг.

есть сумма профицита бюджета имеет целевое назначение и должна утверждаться только тогда, когда есть такая необходимость. Поэтому профицит бюджета может свидетельствовать о готовности и возможности государства рассчитываться по своим обязательствам после покрытия всех предусмотренных бюджетных расходов в течение соответствующего бюджетного периода.

3. Оборотный остаток бюджетных средств (с англ. Cash reserves) является одним из видов бюджетных резервов, создается с целью бесперебойного финансирования расходов бюджета при возникновении временных кассовых разрывов.

Временный кассовый разрыв - недостаточная платежеспособность бюджета на конкретную дату погасить за счет имеющихся и ожидаемых денежных активов (в т.ч. остатков бюджетных средств) общего фонда бюджета и средств резервного фонда, соответствующие финансовые обязательства, предусмотренные актом о бюджете.

Итак, направлениям использования средств оборотного остатка бюджетных средств являются: покрытие временных кассовых разрывов, возникающих как следствие несовпадение сроков поступлений в бюджет и выдача бюджетных ассигнований, на финансирование незапланированных, но безотлагательных мер и др..

Оборотный остаток бюджетных средств формируется в бюджетах всех уровней в соответствии с законодательством на начало планового бюджетного периода и утверждается в законе о Государственном бюджете Украины (решении о местном бюджете).

Размер оборотного остатка бюджетных средств, утвержденного на начало бюджетного периода, несмотря на использование этих средств в процессе выполнения бюджета, должен быть обязательно сохранен в установленном размере на конец бюджетного периода (года).

Правовой режим оборотного остатка бюджетных средств предусматривает также законодательное установление его предельного объема. Основным критерием, от которого отталкивается законодатель, является объем расходов общего фонда бюджета. При этом бюджетная практика сформировала правило, что этих средств должно хватать для финансирования половины месячного объема заработной платы работников бюджетной сферы и других текущих расходов бюджета. Поэтому Бюджетный кодекс предусматривает, что размер оборотного остатка бюджетных средств составляет сумма в объеме не более 2 процентов плановых расходов общего фонда бюджета. Относительно государственного бюджета, то положение об этом устанавливает Верховная Рада Украины в законе о Государственном бюджете Украины, по местному - соответствующий местный совет в решении о бюджете на соответствующий год.

4. В части 4 комментируемой статьи Бюджетный кодекс формулирует определения свободного остатка бюджетных средств. Как уже было указано, на конец бюджетного периода размер оборотного остатка бюджетных средств должен быть восстановлен. Поэтому в конце бюджетного года осуществляется расчет свободного остатка составляет разницу между суммой, которая образовалась как остаток средств общего фонда бюджета, и суммой, составляет объем оборотного остатка. Свободный остаток бюджетных средств формируется только в случае превышения остатка средств общего фонда бюджета над оборотным остатком бюджетных средств на конец бюджетного периода и может быть одним из источников финансирования бюджета, поскольку предусмотрено, что он используется на осуществление расходов бюджета согласно закону о Государственном бюджет Украины и/или изменениями к нему (изменениями в решение о местном бюджете).