Бюджетный кодекс Украины (БК Украины) с комментариями к статьям

1. Проект решения о местном бюджете перед его рассмотрением на сессии Верховной Рады Автономной Республики Крым, соответствующего местного совета одобряется Советом министров Автономной Республики Крым, местной государственной администрацией или исполнительным органом соответствующего местного совета. Вместе с ним подаются:

1) пояснительная записка к проекту решения, который должен содержать:

а) информацию о социально-экономическом положении соответствующей административно-территориальной единицы и прогноз ее развития на следующий бюджетный период, возложенные в основу проекта местного бюджета;

б) оценку доходов местного бюджета с учетом потерь доходов местного бюджет вследствие предоставленных Верховной Радой Автономной Республики Крым, соответствующим местным советом налоговых льгот;

в) пояснения к основным положениям проекта решения о местном бюджете, включая анализ предлагаемых объемов расходов и кредитования по бюджетной классификации. Пояснения включают бюджетные показатели за предыдущий, текущий, последующий бюджетные периоды в разрезе классификации расходов и кредитования бюджета;

г) обоснование особенностей межбюджетных взаимоотношений и предоставление субвенций на исполнение инвестиционных программ (проектов);

г) информацию относительно погашение местного долга, объемов и условий местных заимствований;

2) прогноз местного бюджета на следующие по плановым два бюджетные периоды, подготовленный в соответствии со статьей 21 настоящего Кодекса;

3) проект показателей сводного бюджета района, города с районным делением, города, объединяет бюджеты села, поселка, города районного значения;

4) показатели расходов местного бюджета, необходимых на следующие бюджетные периоды для завершения инвестиционных программ (проектов), учтенные в бюджете, при условии, если реализация таких программ (проектов) длится более одного бюджетного периода;

5) перечень инвестиционных программ (проектов) на плановый бюджетный период и следующие по плановым два бюджетные периоды;

6) информация о ходе исполнения соответствующего бюджета в текущем бюджетном периоде;

7) объяснения главных распорядителей бюджетных средств к проекту соответствующего бюджета (подаются комиссии по вопросам бюджета Верховной Рады Автономной Республики Крым, соответствующего местного совета);

8) другие материалы, объем и форму которых определяет Совет министров Автономной Республики Крым, местная государственная администрация или исполнительный орган соответствующего местного совета.

2. Решением о местном бюджет определяются:

1) общая сумма доходов, расходов и кредитования местного бюджета (с распределением на общий и специальный фонды);

2) предельный объем годового дефицита (профицита) местного бюджета в следующем бюджетном периоде и местного долга на конец следующего бюджетного периода; предельный объем предоставления местных гарантий, а также полномочия относительно предоставления таких гарантий с учетом положений статьи 17 настоящего Кодекса;

3) доходы местного бюджета по бюджетной классификации (в приложении к решению);

4) финансирование местного бюджета по бюджетной классификации (в приложении к решению);

5) бюджетные назначения главным распорядителям средств местного бюджета по бюджетной классификации с обязательным выделением расходов потребления (из них расходов на оплату труда, оплату коммунальных услуг и энергоносителей) и расходов развития (в приложениях к решению);

6) бюджетные назначения межбюджетных трансфертов (в приложениях к решению);

7) размер оборотного остатка средств местного бюджета;

8) дополнительные положения, регламентирующие процесс исполнения местного бюджета.

3. Перечень защищенных расходов местного бюджета определяется на основании статьи 55 настоящего Кодекса.

Комментарий:

1. Разработка проектов местных бюджетов тесно связана с рассмотрением проекта закона о Государственном бюджете Украины в Верховной Раде Украины. Особое значение имеет второе чтение этого проекта закона. В соответствии со ст. 158 Регламента Верховной Рады Украины, рассмотрение во втором чтении проекта закона о Государственном бюджете Украины на следующий год завершается не позднее 20 ноября года, предшествующего плановому. Во время рассмотрения во втором чтении проекта закона о Государственном бюджете Украины на следующий год Верховная Рада утверждает общий объем дефицита (профицита), доходов и расходов Государственного бюджета Украины, размер минимальной заработной платы и уровень обеспечения прожиточного минимума на следующий бюджетный период, объем межбюджетных трансфертов и другие положения, необходимые для формирования местных бюджетов. Утверждение именно этих показателей ожидают местные органы, поскольку они непосредственно влияют на расчеты, содержащиеся в местных бюджетах.

В недельный срок после принятия Верховной Радой Украины закона о Государственном бюджете Украины во втором чтении Совете министров Автономной Республики Крым, местным государственным администрациям, исполнительным органам соответствующих местных советов) Кабинет Министров Украины (а в трехдневный срок со дня получения таких документов - Совет министров Автономной Республики Крым, областные государственные администрации доказывают исполнительным органам городских (городов республиканского Автономной Республики Крым и областного значения) советов, районным государственным администрациям соответствующие объемы субвенций на осуществление государственных программ соцзащиты) доводит информацию о определены таким законом показатели межбюджетных отношений (включая объемы межбюджетных трансфертов для соответствующих бюджетов) и текстовые статьи, а также организационно-методологические требования относительно составления проектов местных бюджетов, и уже на основе этих сведений и данных в соответствующие органы готовят проекты решений о местных бюджетах.

Разработан проект соответствующего местного бюджета перед его рассмотрением должен быть одобрен Советом министров Автономной Республики Крым, местной государственной администрацией или исполнительным органом соответствующего местного совета. После его одобрения он передается для рассмотрения на сессии Верховной Рады Автономной Республики Крым или соответствующего местного совета. В ч. 1 комментируемой статьи Бюджетного кодекса установлен перечень документов и сведений, которые необходимо подавать вместе с проектом решения о местном бюджете.

Во-первых, как и к любому проекта закона, проекта решения о местном бюджете прилагается пояснительная записка, которая содержит краткое изложение важнейших бюджетных показателей, информацию о финансовое состояние соответствующей территории. Также в пояснительной записке получают свою мотивацию предусмотренные в проекте решения доходы и расходы, оговариваются особенности межбюджетных отношений и т.д. Пояснительная записка должна содержать: а) информацию о социально-экономическом положении соответствующей административно-территориальной единицы и прогноз ее развития на следующий бюджетный период, которые положены в основу проекта местного бюджета; б) оценку доходов местного бюджета с учетом потерь доходов в результате предоставленных Верховной Радой Автономной Республики Крым, соответствующим местным советом налоговых льгот; в) пояснения к основным положениям проекта решения о местный бюджет, включая анализ предлагаемых объемов расходов и кредитования. Пояснения включают бюджетные показатели за предыдущий, текущий, последующий бюджетные периоды в разрезе классификации расходов и кредитования бюджета; г) обоснование особенностей межбюджетных взаимоотношений и предоставление субвенций на выполнение инвестиционных программ (проектов); г) информацию относительно погашение местного долга, объемов и условий местных заимствований.

Во-вторых, в проект решения о местном бюджете добавляется информация о прогнозе показателей соответствующего бюджета на следующие по плановым два бюджетные периоды, состоящий из индикативных прогнозных показателей: 1) основных макропоказателей экономического и социального развития (с указанием показателей номинального и реального объема валового внутреннего продукта, индексов потребительских цен и цен производителей, официального обменного курса гривни в среднем за год и на конец года, прибыли предприятий, фонда оплаты труда, уровня безработицы, экспорта и импорта товаров и услуг, а также других показателей, применяемых при составлении проекта бюджета); 2) сводного бюджета по основным видам доходов, финансирования расходов и кредитования; 3) государственного бюджета по основным видам доходов, финансирования расходов и кредитования; 4) по бюджетным программам, которые обеспечивают в течение нескольких лет выполнения инвестиционных программ (проектов), в том числе тех, которые осуществляются с привлечением кредитов (займов) от иностранных государств, банков и международных финансовых организаций; 5) взаимоотношений государственного бюджета с местными бюджетами.

в-третьих, прилагается проект показателей сводного бюджета района, города с районным делением, города, объединяет бюджеты села, поселка, города районного значения. Сводный бюджет - это совокупность всех бюджетов, которые входят в состав бюджетной системы Украины. Он используется для анализа и прогнозирования экономического и социального развития государства. Назначение сводного бюджета заключается в том, чтобы провести анализ и определить основы государственного регулирования экономического и социального развития Украины на основании сводных бюджетных показателей доходов и расходов. Сводные бюджеты Украины не утверждаются. Сводный бюджет района состоит из показателей районных бюджетов, бюджетов городов районного значения, поселковых и сельских бюджетов этого района. Сводный бюджет города с районным делением включает показатели городского бюджета и бюджетов районов, которые входят в его состав. Если городу или району в городе административно подчинены другие города, поселка или деревни, к сводного бюджет города или района в городе относятся и показатели бюджетов этих городов, поселков и сел.

в-четвертых, добавляются показатели расходов, которые необходимы на следующие бюджетные периоды для завершения инвестиционных программ (проектов), учтенные в бюджете, при условии, если реализация таких программ (проектов) длится более одного бюджетного периода. То есть речь идет, прежде всего, о капитальные расходы.

в-пятых, вместе с проекта решения о местном бюджете подается перечень инвестиционных программ (проектов) на следующий (плановый) бюджетный период и на следующие по плановым два бюджетные периоды. Опять же, эта информация имеет значение для финансирования капитальных расходов.

в-шестых. Бюджет разрабатывается на основе показателей исполнения бюджета в текущем бюджетном периоде. Поэтому необходимо вместе с проектом бюджета подавать информацию о ходе исполнения соответствующего бюджета в текущем бюджетном периоде.

в-седьмых, в комиссии по вопросам бюджета Верховной Рады Автономной Республики Крым, бюджетной комиссии соответствующего местного совета подаются пояснения главных распорядителей бюджетных средств к проекту соответствующего бюджета. Напомним, в соответствии с п. 18 ч. 1 ст. 2 БК Украины главные распорядители бюджетных средств - бюджетные учреждения в лице их руководителей, согласно статье 22 настоящего Кодекса получают полномочия путем установления бюджетных назначений (подробнее об этом см. комментарий к статье 22 БК).

в-восьмых, подаются и другие материалы, объем и форму которых определяет непосредственно Совет министров Автономной Республики Крым, местная государственная администрация или исполнительный орган соответствующего местного совета. То есть эти органы по своему собственному усмотрению, добавляют еще определенные документы и информацию, имеющую значение для объяснения показателей проекта местного бюджета. Например, если в проекте бюджета речь идет о формировании резервного фонда (а соответственно к ст. 24 БК Украины решение о необходимости создания резервного фонда местного бюджета принимает соответствующий совет), то соответствующие исполнительные органы вместе с проектом бюджета представляют обоснование необходимости создания резервного фонда.

2. Часть 2 комментируемой статьи БК Украины посвящена информации (содержания), что вмещает в себе решения о местном бюджете. Так, решением о местном бюджете определяются:

1) общая сумма доходов, расходов и кредитования бюджета (с распределением на общий и специальный фонды). Согласно ч. 6 ст. 13 БК Украины основанием для решения Верховной Рады Автономной Республики Крым, соответствующего местного совета о создании специального фонда в составе местного бюджета может быть исключительно Бюджетный кодекс и закон о Государственном бюджете Украины.

Разделение расходов на текущие и капитальные осуществляется согласно экономической классификации расходов (такая классификация основана на экономической характеристике операций, при проведении которых осуществляются эти расходы), детализирует использования средств по их предметными признакам (заработная плата, начисления, все виды хозяйственной деятельности, выплаты населению (трансферты) и другие категории). Такое разделение дает возможность выделить защищенные статьи бюджета и обеспечивает единый подход ко всем получателям в позиции исполнения бюджета. По экономической классификации расходы делятся на текущие расходы, то есть такие, которые обеспечивают финансирование текущей деятельности предприятия, учреждения или организации (оплата труда работников бюджетных учреждений, начисления на заработную плату, приобретение предметов снабжения и материалов, оплата услуг, расходы на командировки, представительские расходы, оплата коммунальных услуг и энергоносителей и т.д.); капитальные затраты (капиталовложения), под которыми понимают платежи на приобретение капитальных активов, стратегических и чрезвычайных запасов товаров, земли, нематериальных активов или безвозмездные платежи, которые передаются получателям для приобретения таких активов, компенсации потерь, связанных с разрушением или повреждением основных фондов; кредитование из бюджета - операции по предоставлению средств из бюджета на условиях возвратности, платности и срочности, в результате чего возникают обязательства перед бюджетом (в том числе, бюджетные займы и финансовая помощь из бюджета на возвратной основе). Подробнее об этом см. комментарий к ст. 10 БК Украины и бюджетную классификацию, утвержденную приказом Министерства финансов Украины от 27 декабря 2001 г. N 604;

2) предельный объем годового дефицита (профицита) местного бюджета в следующем бюджетном периоде и долга Автономной Республики Крым или территориальной общины города на конец следующего бюджетного периода; предельный объем предоставления местных гарантий, а также полномочия относительно предоставления таких гарантий (подробнее о см. комментарий к ст. 17 БК Украины).

Согласно ч. 1 ст. 18 БК Украины предельный объем долга Автономной Республики Крым или территориальной общины города, предельный объем предоставления местных гарантий устанавливается на каждый бюджетный период решением о местном бюджете. Совет министров Автономной Республики Крым в лице Министра финансов Автономной Республики Крым и городские советы в лице руководителей их исполнительных органов могут предоставлять гарантии по выполнению долговых обязательств субъектам исключительно в пределах полномочий, установленных решением о местном бюджете. Гарантии предоставляются только на условиях платности, срочности, имущественного обеспечения и встречных гарантий, полученных от других субъектов. Платежи, связанные с выполнением гарантийных обязательств, относящихся к платежей по долгу (подробнее об этом см. комментарий к ст. 17 БК Украины);

3) доходы бюджета по бюджетной классификации. Доходы бюджета (п. 23 ч. 1 ст. 2 БК) - это все налоговые, неналоговые и другие поступления на безвозвратной основе, взимание которых предусмотрено законодательством Украины (включая трансферты, плату за административные услуги, собственные поступления бюджетных учреждений).

Согласно ст. 9 БК Украины и бюджетной классификацией, утвержденной приказом Министерства финансов Украины от 27 декабря 2001 г. N 604, доходы бюджета классифицируются по разделам: 1) налоговые поступления, предусмотренные налоговыми законами Украины общегосударственные и местные налоги и сборы (обязательные платежи); 2) неналоговые поступления - доходы от собственности и предпринимательской деятельности; административные сборы и платежи, доходы от некоммерческой и побочной продажи; поступления от штрафов и финансовых санкций; другие неналоговые поступления; 3) доходы от операций с капиталом - поступления от продажи основного капитала, земли и нематериальных активов, от продажи имущества, находящегося в коммунальной собственности, от реализации государственных запасов товаров и т.п.; 4) трансферты - средства, полученные от других органов государственной власти, органов власти АРК, органов местного самоуправления, других государств или международных организаций на безвозмездной и безвозвратной основе. В науке финансового права доходы бюджетов разделяют на закреплены, собственные и регулирующие доходы. Закрепленные доходы - доходы, которые полностью или частично закрепляются за определенным бюджетом бессрочно или на долгосрочной основе и учитываются при определении объемов межбюджетных трансфертов. Собственные доходы - поступления от тех источников, которые находятся в собственности территориальных общин или которые не учитываются при определении объемов межбюджетных трансфертов. Регулирующие доходы - поступления в бюджеты, которые определяются ежегодно в акте о бюджете как процентные отчисления от общегосударственных налогов и сборов, а также межбюджетные трансферты. О доходах местных бюджетов подробнее см. комментарий к ст. 64, 65, 66, 67, 68, 69 БК Украины;

4) финансирование местного бюджета по бюджетной классификации. Согласно п. 51 ч. 1 ст. 2 БК Украины, финансирование бюджета - это поступления и расходы бюджета, связанные с изменением объема долга, объемов депозитов и ценных бумаг, изменение остатков бюджетных средств, которые используются для покрытия дефицита бюджета или определения профицита бюджета. Источниками финансирования местного бюджета, согласно ч. 1 ст. 15 БК Украины, могут быть: 1) средства от местных внутренних и внешних займов; 2) возврат бюджетных средств с депозитов, поступления в результате продажи/предъявления ценных бумаг; 3) свободный остаток бюджетных средств;

5) бюджетные назначения главным распорядителям средств по бюджетной классификации с обязательным выделением расходов потребления (из них расходов на оплату труда, оплату коммунальных услуг и энергоносителей) и расходов развития. Согласно к бюджетной классификации существует ведомственная классификация расходов бюджета (по признаку главного распорядителя бюджетных средств), которая определяет перечень главных распорядителей бюджетных средств. На ее основе Государственное казначейство Украины и местные финансовые органы ведут реестр всех распорядителей бюджетных средств. Задачами ведомственной классификации оптимизация количества главных распорядителей бюджетных средств, улучшения бюджетного планирования и построение четкой, организационно совершенной системы государственного управления;

6) бюджетные назначения межбюджетных трансфертов. Межбюджетные трансферты - средства, которые безвозмездно и безвозвратно передаются из одного бюджета в другой (п. 32 ч. 1 ст. 2 БК Украины). В соответствии со ст. 96 БК Украины межбюджетные трансферты подразделяются на: 1) дотацию выравнивания; 2) субвенции; 3) средства, которые передаются в государственный бюджет и местные бюджеты из других местных бюджетов; 4) дополнительные дотации. Подробнее о межбюджетные трансферты см. комментарий к ст. ст. 96 - 107 БК Украины;

7) размер остатка средств оборотного местного бюджета. Оборотный остаток бюджетных средств - это часть остатка средств общего фонда соответствующего бюджета (то есть объем средств соответствующего бюджета, распорядителей и получателей бюджетных средств этого бюджета на конец отчетного периода - п. 25 ч. 1 ст. 2 БК), что образуется для покрытия временных кассовых разрывов (ст. 14 БК).

Оборотный остаток бюджетных средств устанавливается в размере не более 2 процентов плановых расходов общего фонда бюджета и утверждается в решении о местном бюджете. На конец бюджетного периода оборотный остаток бюджетных средств должен быть сохранен в установленном размере.

Превышения остатка средств общего фонда бюджета над оборотным остатком бюджетных средств на конец бюджетного периода составляет свободный остаток бюджетных средств, который используется на осуществление расходов бюджета в соответствии с решением о местный бюджет и/или изменениями к нему.

8) дополнительные положения, регламентирующие процесс исполнения местного бюджета.

3. Часть 3 комментируемой статьи касается защищенных бюджетных расходов. В акте о бюджете (в законе о госбюджете или соответствующем решении о местном бюджете) обязательно предусматриваются защищенные расходы бюджета, объем которых не может изменяться в течение бюджетного периода. Защищенные расходы бюджета - это такие расходы общего фонда бюджета, объем которых не может меняться при осуществлении сокращения утвержденных бюджетных назначений. Защищенные расходы местного бюджета устанавливаются соответственно в перечень защищенных расходов государственного бюджета Украины. Если ранее перечень защищенных расходов последнего устанавливался ежегодно новым законом о госбюджете, то теперь их исчерпывающий перечень определен в части 2 ст. 55 комментируемого Кодекса. К них, в частности, относятся расходы общего фонда на: 1) оплату труда работников бюджетных учреждений; 2) начисления на заработную плату; 3) приобретение медикаментов и перевязочных материалов; 4) обеспечение продуктами питания; 5) оплату коммунальных услуг и энергоносителей; 6) обслуживание государственного долга; 7) текущие трансферты населению; 8) текущие трансферты местным бюджетам; 9) подготовку кадров высшими учебными заведениями I - IV уровней аккредитации; 10) обеспечение инвалидов техническими и другими средствами реабилитации, изделиями медицинского назначения индивидуального пользования; 11) фундаментальные исследования, прикладные научные и научно-технические разработки.