Земельный кодекс Украины (ЗК Украины) с комментариями к статьям

1. Отнесение земель к той или иной категории осуществляется на основании решений органов государственной власти, Верховной Рады Автономной Республики Крым, Совета министров Автономной Республики Крым и органов местного самоуправления в соответствии с их полномочиями.

Изменение целевого назначения земельных участков осуществляется по проектам землеустройства по их отвода.

2. Изменение целевого назначения земельных участков государственной или коммунальной собственности осуществляется Верховной Радой Автономной Республики Крым, Советом министров Автономной Республики Крым, органами исполнительной власти или органами местного самоуправления, принимающих решение об утверждении проектов землеустройства по отводу земельных участков и передаче этих участков в собственность или предоставление в пользование в соответствии с полномочиями, определенными статьей 122 настоящего Кодекса.

3. Изменение целевого назначения земельных участков частной собственности осуществляется по инициативе собственников земельных участков.

Изменение целевого назначения земельных участков частной собственности производится:

отношении земельных участков, расположенных в пределах населенного пункта, - сельским, поселковым, городским советом

по земельным участков, расположенных за пределами населенных пунктов, - районной государственной администрацией, а по земельных участков, расположенных за пределами населенных пунктов, не входящих к территории района, или в случае если районная государственная администрация не будет образована, - Советом министров Автономной Республики Крым, областной государственной администрацией.

Проект землеустройства по отводу земельного участка частной собственности, целевое назначение которого изменяется, разрабатывается по заказу собственника земельного участка без предоставление разрешения Советом министров Автономной Республики Крым, органа исполнительной власти, органа местного самоуправления на его разработку.

Проект землеустройства по отвода земельного участка разрабатывается в порядке, установленном законом.

Проект отвода земельного участка согласовывается в порядке, установленном статьей 186 ¹ настоящего Кодекса.

Совет министров Автономной Республики Крым, орган исполнительной власти или орган местного самоуправления в месячный срок со дня получения проекта землеустройства по отводу земельного участка, согласованного в порядке, установленном статьей 186 ¹ настоящего Кодекса, принимает решение об утверждении проекта землеустройства по отводу земельного участка и изменение ее целевого назначения.

Отказ Совета министров Автономной Республики Крым, органа исполнительной власти или органа местного самоуправления в изменении целевого назначения земельного участка или оставление ходатайства без рассмотрения могут быть обжалованы в суд.

4. Изменение целевого назначения земель, занятых лесами, производится с учетом заключений органов исполнительной власти Автономной Республики Крым по вопросам лесного хозяйства и по вопросам охраны окружающей среды, центрального органа исполнительной власти, реализующего государственную политику в сфере лесного хозяйства, областных, Киевской, Севастопольской городских государственных администраций.

В случае принятия решения об изменении целевого назначения земельных лесных участков областными, Киевской, Севастопольской городскими государственными администрациями такой вывод предоставляется центральным органом исполнительной власти, реализующим государственную политику в сфере охраны окружающей среды. Изменение целевого назначения земельных лесных участков Кабинетом Министров Украины не требует согласований с другими органами.

5. Виды использования земельного участка в пределах определенной категории земель (кроме земель сельскохозяйственного назначения и земель обороны) определяются ее собственником или пользователем самостоятельно в пределах требований, установленных законом к использованию земель этой категории, с учетом градостроительной документации и документации по землеустройству.

Земельные участки сельскохозяйственного назначения используются их владельцами или пользователями исключительно в пределах требований относительно пользования землями определенного вида использования, установленных статьями 31, 33 - 37 настоящего Кодекса.

Земельные участки, которые относятся к землям обороны, используются исключительно согласно Закону Украины " Об использовании земель обороны ".

Комментарий

В ч. 1. Отнесение земель к определенной категории происходит при их передаче в собственность или предоставлении в пользование путем утверждения соответствующих землеустроительных проектов или принятия решения о создании об ' объектов природоохранного и историко-культурного назначения (см. ч. 2 ст. 20 ЗКУ и комментарий к ней).

Относительно понятия " целевое назначение земель " см.. комментарий к ч. 1 ст. 19 ЗКУ.

К сожалению, в настоящее время возможности или невозможности изменения целевого назначения определенного земельного участка обусловливается суб ' объективной позицией соответствующих органов, которые согласовывают проекты землеустройства и утверждают их.

К ч.2. Об изменении целевого назначения земельных участков при передаче их в собственность и предоставлении в пользование, в том числе в сочетании с выкупом и изъятием земельных участков, см.. ст. ст. 118, 123, 146, 149 - 151, 186 ЗКУ и комментарий к ст. ст. 118, 123, 146, 149 - 151, 186 ЗКУ.

Особенности изменения целевого назначения земельных участков при создании об ' объектов природоохранного назначения см.. в разделе VII " Порядок создания и объявления территорий и ' объектов природно-заповедного фонда " Закона Украины " О природно-заповедном фонде Украина ".

Об изменении целевого назначения земельных участков при создании об ' объектов историко-культурного назначения см.. п. 14 ст. 5 Закона Украины " Об охране культурного наследия ", уносящий " определение границ территорий памятников ' достопримечательностей национального значения и утверждение их зон охраны, охраняемых археологических территорий, исторических ареалов населенных мест " к полномочиям центрального органа исполнительной власти в сфере охраны культурного наследия (на сегодня - Министерство культуры Украины), и другие нормы названного закона, устанавливающих компетенцию по объявлению о ' объектами историко-культурного назначения (ст. ст. 4, 5, 31, 33).

В ч. 3. В настоящее время законодательство, на наш взгляд, несколько искусственно " разрывает " процедуры изменения целевого назначения земельных участков, находящихся в собственности физических и юридических лиц, и изменения целевого назначение других земельных участков. Между тем, как представляется, принципиальных различий в этих процедурах нет да быть не должно.

Комментируемая норма предусматривает, что изменение целевого назначения " земель, находящихся в собственности граждан или юридических лиц, осуществляется по инициативе собственников земельных участков в порядке, который устанавливается Кабинетом Министров Украины ". На реализацию этой нормы КМУ принял постановление от 11.04.2002 N 502 " Об утверждении Порядка изменения целевого назначения земель, находящихся в собственности граждан или юридических лиц ".

Большое практическое значение, которое приобретают в современных условиях вопрос изменения целевого назначения земельных участков, обусловливают потребность остановиться на процедуре изменения целевого назначения подробно.

Процедура изменения целевого назначения земель включает в себя:

• подачи заявления с приложенными документами владельцем земельного участка " в сельский, поселковый, городской совет, если земельный участок расположен в пределах населенного пункта, или районной госадминистрации, если земельный участок расположен за пределами населенного пункта " (п. 2 Порядка, утв. упомянутым постановлением от 11.04.2002 N 502). Среди документов, которые должны прилагаться к заявлению, упомянутое " обоснование необходимости изменения целевого назначения ". В правоприменительной деятельности отсутствует единое понимание этого термина. Часто требуется предоставление обоснования в форме градостроительного обоснования, проекта строительства, типового проекта и т.д.. На наш взгляд, обоснование может быть выполнено в произвольной форме

• предоставлении разрешения на подготовку (пересогласование) проекта отвода (п. 3 Порядка), срок на который составляет 1 месяц. Его соблюдение является проблематичным, особенно в случае принятия решений органами местного самоуправления

• составление проекта отвода в срок, определенный договором, практически составляет не менее 1 месяца (см. также постановление КМУ " Об утверждении Порядка разработки проектов землеустройства по отводу земельных участков " 26.05.2004 N 677, " Об утверждении Типового договора о разработке проекта землеустройства по отводу земельного участка " 04.03.2004 N 266)

• согласования или пересогласование (в Киевской области, например, практика " пересогласование " проектов отсутствует - во всех случаях составляется новый проект отвода) проекта отвода (п. 6 Порядка) (1) органом земельных ресурсов, (2) санитарно-эпидемиологическим органом, (3) органом архитектуры, (4) органом охраны культурного наследия, (5) природоохранным органом. Относительно земель, занятых лесами, см.. также ч. 4 комментируемой статьи. В настоящее время представители всех перечисленных органов осуществляют положения в составе " комиссии по рассмотрению вопросов, эт ' связанных с согласованием документации по землеустройству " (см. ст. 1861 ЗКУ и комментарий к ней)

• проведения государственной землеустроительной экспертизы (п. 6 Порядка предусматривает ее проведения во всех случаях, однако следует учитывать, что обязанность ' обязательно экспертизе подлежат только некоторые проекты землеустройства по отводу земельных участков - см.. абз. 7 в. 9 Закона Украины " О государственной землеустроительной экспертизе землеустроительной документации "). Относительно правового регулирования проведения экспертизы см.. Закон Украины " О государственной землеустроительной экспертизе землеустроительной документации ", ч. 3 ст. 186 ЗКУ и комментарий к ней

• в случае если решение об изменении целевого назначения (П. 9 Порядка) принимается областной государственной администрацией или КМУ, предоставляется заключение районной государственной администрации

• в случае если решение об изменении целевого назначения принимается КМУ (п. 10 Порядка), предоставляется также заключение областной государственной администрации

• в некоторых областях существует практика предоставления заключений областных советов, что законодательством не предусмотрено

• принятия решения об изменении целевого назначения органом, определяется в соответствии с п. п. 7 - 10 Порядка. По существующей практике, в случае несогласия с изменением целевого назначения соответствующие органы не принимают решения об отказе, а просто воздерживаются от вынесения какого-либо решения. Таким образом, процедура отвода просто " зависает " в воздухе. Такая практика, несомненно, незаконной

• переноса проекта отвода в натуру (на местность), выдача и регистрация государственного акта на право собственности с измененным целевым назначением (см. комментарий к ст. 126 ЗКУ).

На практике встречаются отклонения от процедуры изменения целевого назначения земель, предусмотренной указанным порядком. Например, распоряжением Киевской областной государственной администрации от 05.05.2005 N 236 " О временном изменении полномочий в связи ' связи с проведением комплексной проверки соблюдения требований законодательства, реализации государственной политики в сфере регулирования земельных отношений, использования и охраны земель в соответствии с Распоряжением Президента Украины от 20.04.2005 N 985/2005-рп " было предусмотрено согласование вопросы изменения целевого назначения земельного участка с т.. " рабочей группой ". Есть практика вымогательство документов об оплате " услуг " с согласования проекта отвода, существует также практика вымогательства акта согласования местоположения об ' объекта или акта обследования земельного участка, на незаконность чего верно указал Государственный комитет Украины по земельным ресурсам в письме от 07.02.2006 года N 14-17-100165/952.

Фактическая общая продолжительность процедуры изменения целевого назначения, если все решения принимаются максимально оперативно, составляет от 3 (если решение принимается районной государственной администрацией) до 12 месяцев (если решение принимается КМУ). Однако в ситуациях, когда рассмотрение вопроса затягивается, процедура может длиться бесконечно.

В ч. 4. Положение комментируемой части о том, что изменение " целевого назначения земель, занятых лесами, производится с учетом заключений органов исполнительной власти по вопросам охраны окружающей среды и лесного хозяйства " корреспондируют нормам ст. 62 Лесного кодекса Украины.

Закон не содержит указания на безусловную обязанность ' язковисть упомянутых в ч. 4 ст. 20 ЗКУ выводов, однако на практике понимается именно так. На наш взгляд, основанием для отказа в изменении целевого назначения может быть не сам факт наличия отрицательного заключения, а только предусмотренные законодательством основания для отказа, которые могут быть (или не быть) указаны в заключении.

В ч. 5. Целевое использование (использования по целевому назначению) земельного участка считается одним из принципов земельно-правового регулирования (см. ст. ст. 91, 96 и др.. ЗКУ). Вместе с тем, в земельном законодательстве без должной последовательности и четкого разграничения употребляются термины " основное целевое назначения ", " целевое назначение ", " функциональное назначение ", " целевое использование ", " вид использования " земельного участка, часто они смешиваются . В общем, часто довольно трудно сказать, что же является целевым назначением конкретного земельного участка. Существовала порочная практика слишком узкого определения целевого назначения в правоустанавливающих документах на земельные участки (например, " строительство трехэтажного офисного здания с подземным паркингом "), что давало повод считать любое отклонения от него нецелевым использованием (в описанном примере построить четырехэтажное здание без паркинга было уже проблематично). Существенные проблемы возникали при использовании приусадебных участков для различных видов предпринимательской деятельности - как правило, владельцев, желавших устроить маленький магазин, кафе и т.д., заставляли проходить сложную и обременительную процедуру изменения целевого назначения земельного участка (см. ч. 3 ст. 20 ЗКУ и комментарий к ней).

Новая ч. 5 комментируемой статьи (статья дополнена частью 1 Закона Украины от 05.11.2009 N 1702-VI) направлена на решение описанной проблемы " ручной " и слишком узкого определения целевого назначения земельных участков. Согласно ей, земельный участок может использоваться в любой способ, который соответствует категории земельного участка. Поэтому, например, для того, чтобы построить на земельном участке, который был предоставлен в собственность как приусадебный, кафе, менять ее целевое назначение нужды нет, поскольку строительство кафе полностью соответствует категории " земли жилой и общественной застройки ", к которой была отнесена земельный участок при ее предоставлении в собственность как приусадебного (см. ст. 38 ЗКУ и комментарий к ней).

Конечно , кроме принадлежности земельного участка к категории, режим ее использования определяется также другими обстоятельствами: градостроительной документацией (см. ст. 39 ЗКУ и комментарий к ней), наличием зон с особым режимом использования (см. ст. ст. 112 - 115 ЗКУ) и другие.

Исключения из описанного правила (на наш взгляд, не совсем оправданы) установленные абзацем вторым комментируемой части относительно некоторых земель сельскохозяйственного назначения (см. ст. ст. 31 33 - 37 ЗКУ и комментарий к статьям 31, 33, 34, 35, 36, 37 ЗКУ). Положения настоящего абзаца следует понимать расширительно - конечно, нельзя рассматривать как нецелевое использование земельных участков, скажем, для товарного сельскохозяйственного производства, в этом абзаце не упомянут - такой вид использования сельскохозяйственных земель предусмотрено, в частности, п. " а " и " бы " ч. 3 ст. 22 ЗКУ).

Меры земель обороны в абзаце третьем комментируемой части особой смысловой нагрузки не несет, поскольку Закон Украины " Об использовании земель обороны " слишком декларативным и конкретики в определении целевого назначения не несет (см. ст. 77 ЗКУ и комментарий к ней).