Земельний кодекс України (ЗКУ). Науково-практичний коментар.

1. Землі, які належать на праві власності територіальним громадам сіл, селищ, міст, є комунальною власністю.

2. У комунальній власності перебувають усі землі в межах населених пунктів, крім земель приватної та державної власності, а також земельні ділянки за їх межами, на яких розташовані об'єкти комунальної власності.

3. До земель комунальної власності, які не можуть передаватись у приватну власність, належать:

а) землі загального користування населених пунктів (майдани, вулиці, проїзди, шляхи, набережні, пляжі, парки, сквери, бульвари, кладовища, місця знешкодження та утилізації відходів тощо);

б) землі під залізницями, автомобільними дорогами, об'єктами повітряного і трубопровідного транспорту;

в) землі під об'єктами природно-заповідного фонду, історико-культурного та оздоровчого призначення, що мають особливу екологічну, оздоровчу, наукову, естетичну та історико-культурну цінність, якщо інше не передбачено законом;

г) землі лісогосподарського призначення, крім випадків, визначених цим Кодексом;

ґ) землі водного фонду, крім випадків, визначених цим Кодексом;

д) земельні ділянки, які використовуються для забезпечення діяльності органів місцевого самоврядування;  

е) земельні ділянки, штучно створені в межах прибережної захисної смуги чи смуги відведення, на землях лісогосподарського призначення та природно-заповідного фонду, що перебувають у прибережній захисній смузі водних об'єктів, або на земельних ділянках дна водних об'єктів.

4. Територіальні громади набувають землю у комунальну власність у разі:

а) передачі їм земель державної власності;

б) примусового відчуження земельних ділянок у власників з мотивів суспільної необхідності та для суспільних потреб;

в) прийняття спадщини;

г) придбання за договором купівлі-продажу, ренти, дарування, міни, іншими цивільно-правовими угодами;

ґ) виникнення інших підстав, передбачених законом;

г¹) штучного створення земельної ділянки на території населеного пункту, у тому числі з порушенням установлених правил.

5. Територіальні громади сіл, селищ, міст можуть об'єднувати на договірних засадах належні їм земельні ділянки комунальної власності. Управління зазначеними земельними ділянками здійснюють районні або обласні ради.

Коментар:

До ч. 1. На даний час норма коментованої частини, як і положення щодо комунальної власності на землю ст. 142 Конституції України, залишається декларацією. Сьогодні в Україні земель комунальної власності практично не існує, оскільки не відбулося розмежування земель державної власності на землі державної та комунальної власності. Істотно, що розмежування повинно бути одноразовою процедурою249 в межах окремої адміністративно-територіальної одиниці (інакше "не працюватиме" ряд норм земельного законодавства, а у відносинах між розпорядниками державної та комунальної власності не буде визначеності). Серед фахівців землевпорядників та юристів зріє розуміння того, що без внесення змін до Закону України "Про розмежування земель державної та комунальної власності" зрушити з місця процедуру розмежування земель неможливо250. Автори переконані, що вирішити проблему розмежування земель державної та комунальної власності можливо, лише змінивши принципи розмежування251.

Станом на 1 січня 2010 по всій Україні прийнято 2214 рішень про розмежування земель на площу 3520,2 тис. гектарів. Замовлено 422 проекти землеустрою щодо розмежування земель на площу 1434,4 тис. гектарів. Розроблено та затверджено 57 проектів землеустрою на площу 173,1 тис. гектарів252. Проте навіть у випадку затвердження проекту землеустрою щодо розмежування земель державної та комунальної власності право комунальної власності на землю виникнути не може через відсутність форми державних актів на право комунальної власності на землю - див. ст. ст. 125, 126 ЗКУ, ст. 14 Закону України "Про розмежування земель державної та комунальної власності".

Разом з тим, після змін, внесених Законом України від 05.03.2009 N 1066-VI, стало можливим набуття права комунальної власності при набутті земельних ділянок у комунальну власність за цивільно-правовими угодами (правочинами), наприклад, при викупі земельних ділянок у комунальну власність для суспільних потреб (див. ст. 126 ЗК України).

До ч. 2. З урахуванням викладеного у коментарі до ч. 1 даної статті, положення коментованої частини можна розуміти лише таким чином, що у комунальну власність повинні бути передані (а не "перебувають") "усі землі в межах населених пунктів, крім земель приватної та державної власності, а також земельні ділянки за їх межами, на яких розташовані об'єкти комунальної власності". Щодо передачі земель у комунальну власність див. п. п. 10 - 12 розд. X "Перехідні положення" ЗКУ та коментар до п. п. 10, 11, 12.

До ч. 3. У коментованій частині перераховуються певні землі комунальної власності, котрі не можуть передаватись у приватну власність.

Також ст. 28 Закону України "Про поховання та похоронну справу" від 10.07.2003 дещо дублює наведену норму і передбачає, що "землі, на яких розташовані поховання, є об'єктами права комунальної власності і не підлягають приватизації …".

Зважаючи на те, що відповідні землі зараз перебувають у державній власності, виникає цікава ситуація: поки що землі, які не можна передавати з комунальної у приватну власність (наприклад, загального користування - п. "а" ч. 3 ст. 83 ЗКУ), можна передавати з державної власності у приватну, що на практиці іноді і трапляється.

Крім того, положення коментованої норми можуть бути легко "обійдені" шляхом попередньої зміни цільового призначення (режиму) земельних ділянок, передавати які у приватну власність заборонено.

Відзначимо невдале, на наш погляд, формулювання п. "д" коментованої частини, де йдеться про "штучно створені" земельні ділянки. В силу низки обставин можна стверджувати, що ініціатори законопроекту, яким відповідне положення було внесене до ЗКУ, під "штучним створенням" мали на увазі намив і т. п. дії. Між тим, земельна ділянка як об'єкт права створюється не шляхом якихось маніпуляцій із земною поверхнею, а шляхом вчинення юридично значимих дій, які ніяк на стан земної поверхні не впливають - шляхом реєстрації права на земельну ділянку при її формуванні або зміні цільового призначення (якщо ділянку зі зміненим цільовим призначенням розглядати як нову). Тому намив не створює земельної ділянки - вона існує і у вигляді водопокритої ділянки дна водойми. Вважаємо, що з урахуванням найбільш ймовірної мети закону, яким запроваджене коментоване положення, його слід розуміти як таке, що забороняє посилатися на незаконну зміну рельєфу земельної ділянки як на підставу зміни її правового режиму (виведення з категорії земель водного фонду).

До ч. 4.

До пункту "а". Щодо правового регулювання передачі до комунальної власності земель державної власності див. ст. 117 ЗКУ та коментар до неї.

До пункту "б". Щодо примусового відчуження земельних ділянок у комунальну власність з мотивів суспільної необхідності та для суспільних потреб див. ст. ст. 146, 147 ЗКУ та коментар до ст. ст. 146, 147.

До пункту "в". Щодо прийняття земельних ділянок у спадщину див. ст. 131 ЗКУ та коментар до неї.

До пункту "г". Щодо придбання земельних ділянок у комунальну власність за цивільно-правовими угодами див. главу 20 "Продаж земельних ділянок або прав на них на підставі цивільно-правових договорів" ЗКУ та коментар до неї.

До пункту "ґ". До "інших підстав, передбачених законом", на наш погляд, можна віднести визнання земельних ділянок відумерлою спадщиною. Відповідно до ч. 3 ст. 1277 ЦКУ, "спадщина, визнана судом відумерлою, переходить у власність територіальної громади за місцем відкриття спадщини". Практика визнання спадщини відумерлою в Україні вже існує. Водночас, проблемою є відсутність форми державного акта на право комунальної власності на землю. На наш погляд, в описаному випадку документом, що посвідчує право комунальної власності, є безпосередньо рішення суду. Автори виходять із того, що перелік документів, які посвідчують права на земельні ділянки, передбачений у ст. 126 ЗКУ, не є вичерпним (див. коментар до цієї статті). Між тим, зазначимо, що дана думка є дискусійною.

До пункту "ґ1". Земельна ділянка - це не річ, яка "створюється", як стіл чи навіть будівля шляхом якихось маніпуляцій із речовиною, матеріалами тощо. Земельна ділянка як об'єкт права формується шляхом юридичної значимих "ідеальних" дій, а саме - шляхом реєстрації прав на неї у державному земельному кадастрі (див. ст. ст. 79, 125 ЗКУ та коментар до ст. ст. 79, 125). Тому ні намив, ні забудова (що, очевидно, мали на увазі автори законопроекту, яким було внесено коментований пункт), суворо кажучи, не створюють земельної ділянки. Якщо ж тлумачити коментовану норму відповідно до задуму її творців (створення земельної ділянки розглядати як певну зміну рельєфу існуючої ділянки), тлумачення приведе до суперечності із ст. 41 Конституції України, яка допускає конфіскацію (а саме це фактично передбачає коментована норма) "виключно за рішенням суду у випадках, обсязі та порядку, встановлених законом".

Сказане дозволяє зробити висновок: коментований пункт реалізований бути не може за жодного варіанту тлумачення.

До ч. 5. Щодо суб'єктів, які розпоряджаються землями спільної власності територіальних громад, та порядку розпорядження, див. коментар до п. "б" ст. 80 ЗКУ.

Слід мати на увазі, що за відсутності в Україні земель комунальної власності поки що не може існувати і земель спільної власності територіальних громад.

Варто пам'ятати, що навіть після формування в Україні земель комунальної власності об'єднання таких земель у спільну власність залежатиме виключно від бажання та волевиявлення відповідних територіальних громад (органів місцевого самоврядування, що їх представляють).