Земельний кодекс України (ЗКУ). Науково-практичний коментар.

1. У державній власності перебувають усі землі України, крім земель комунальної та приватної власності.

2. Право державної власності на землю набувається і реалізується державою в особі Кабінету Міністрів України, Ради міністрів Автономної Республіки Крим, обласних, Київської та Севастопольської міських, районних державних адміністрацій, державних органів приватизації відповідно до закону.

3. До земель державної власності, які не можуть передаватись у комунальну власність, належать:

а) землі атомної енергетики та космічної системи;

б) землі оборони, крім земельних ділянок під об'єктами соціально-культурного, виробничого та житлового призначення;

в) землі під об'єктами природно-заповідного фонду та історико-культурними об'єктами, що мають національне та загальнодержавне значення;

г) землі під водними об'єктами загальнодержавного значення;

ґ) земельні ділянки, які використовуються для забезпечення діяльності Верховної Ради України, Президента України, Кабінету Міністрів України, інших органів державної влади, Національної академії наук України, державних галузевих академій наук;

д) земельні ділянки зон відчуження та безумовного (обов'язкового) відселення, що зазнали радіоактивного забруднення внаслідок Чорнобильської катастрофи;

е) земельні ділянки, які закріплені за державними професійно-технічними навчальними закладами;

є) земельні ділянки, закріплені за вищими навчальними закладами державної форми власності;

ж) земельні ділянки, на яких розташовані державні, у тому числі казенні підприємства, господарські товариства, у статутних капіталах яких державі належать частки (акції, паї), об'єкти незавершеного будівництва та законсервовані об'єкти.

4. До земель державної власності, які не можуть передаватись у приватну власність, належать:

а) землі атомної енергетики та космічної системи;

б) землі під державними залізницями, об'єктами державної власності повітряного і трубопровідного транспорту;

в) землі оборони;

г) землі під об'єктами природно-заповідного фонду, історико-культурного та оздоровчого призначення, що мають особливу екологічну, оздоровчу, наукову, естетичну та історико-культурну цінність, якщо інше не передбачено законом;

ґ) землі лісогосподарського призначення, крім випадків, визначених цим Кодексом;

д) землі водного фонду, крім випадків, визначених цим Кодексом;

е) земельні ділянки, які використовуються для забезпечення діяльності Верховної Ради України, Президента України, Кабінету Міністрів України, інших органів державної влади, Національної академії наук України, державних галузевих академій наук;

є) земельні ділянки зон відчуження та безумовного (обов'язкового) відселення, що зазнали радіоактивного забруднення внаслідок Чорнобильської катастрофи;

ж) земельні ділянки, які закріплені за державними професійно-технічними навчальними закладами;

з) земельні ділянки, закріплені за вищими навчальними закладами державної і комунальної форм власності;

и) земельні ділянки, штучно створені у межах прибережної захисної смуги чи смуги відведення, на землях лісогосподарського призначення та природно-заповідного фонду, що перебувають у прибережній захисній смузі водних об'єктів, або на земельних ділянках дна водних об'єктів.

5. Держава набуває права власності на землю у разі:

а) відчуження земельних ділянок у власників з мотивів суспільної необхідності та для суспільних потреб;

б) придбання за договорами купівлі-продажу, дарування, міни, іншими цивільно-правовими угодами;

в) прийняття спадщини;

г) передачі у власність державі земельних ділянок комунальної власності територіальними громадами;

ґ) конфіскації земельної ділянки;

д) штучного створення земельної ділянки за межами населених пунктів, у тому числі з порушенням установлених правил.

Коментар:

До ч. 1. У сучасних умовах положення ч. 1 ст. 84 ЗКУ розумітися буквально не може. Не всі землі, які не мають у даний момент приватного або комунального власника, повинні вважатися державною власністю.

По-перше, слід пам'ятати, що в Україні продовжують існувати землі колективної власності (див. коментар до ч. 3 ст. 78 ЗКУ), можуть існувати також землі інших держав (ст. 85 ЗКУ).

Крім того, в Україні можуть існувати землі, власник яких не визначений.

Яскравий приклад - спадкування земельних ділянок. Спадкоємці навіть теоретично можуть оформити своє право власності на земельну ділянку (див. ст. 125 ЗКУ та коментар до неї) лише зі спливом шести місяців після моменту відкриття спадщини (тобто лише після спливу строку на прийняття спадщини - ст. 1270 ЦКУ). Фактично ж час з моменту смерті спадкодавця до моменту оформлення права спадкоємцем може складати кілька років. В описаній ситуації відсутні будь-які сумніви щодо того, що у період між смертю спадкоємця і оформленням права земельна ділянка не перебуває у державній власності. Ділянка не має визначеного власника; вона може бути оформлена як у власність спадкоємця, так і (теоретично) обернена у власність територіальної громади як відумерла спадщина із дотриманням встановленої законом процедури (ст. 1277 ЦКУ).

До ч. 2. Відповідно до ст. 80 ЗКУ, суб'єктом права власності на землі державної власності є держава, яка "реалізує це право через відповідні органи державної влади". "Відповідними органами державної влади" ЗКУ у ст. ст. 13, 16, 17, 171 та ч. 2 ст. 84 визначає (1) КМУ, (2) Раду Міністрів АРК, місцеві державні адміністрації - (3) районні і (4) обласні, міст Києва та Севастополя, та (5) державні органи приватизації (щодо продажу земельних ділянок під об'єктами, котрі приватизуються).

Повноваження органів виконавчої влади щодо розпорядження землями, які перебувають у державній власності, визначені ст. ст. 122, 149, 150 ЗКУ (передбачають загальні правила щодо розпорядження шляхом надання у власність або користування). Спеціальні правила передбачені ст. 118 ЗКУ щодо випадків безоплатної передачі (приватизації) земельних ділянок громадянам (ст. 118 ЗКУ), їх продажу іноземним державам та іноземним юридичним особам (ст. 129 ЗКУ). Щодо проблем, створених включенням до системи органів, що розпоряджаються державними землями, державних органів приватизації, див. ст. 171 ЗКУ та коментар до неї.

Період до розмежування земель державної та комунальної власності. На період до розмежування земель державної та комунальної власності чинне законодавство встановлює спеціальні правила щодо розпорядження землями державної власності (див. п. 12 розд. X "Перехідні положення" ЗКУ та коментар до нього, п. 1 розд. VIII "Прикінцеві положення" Закону України "Про оренду землі").

Практика делегування повноважень. В Україні існує практика делегування місцевими радами їх виконавчим органам або персонально міському (сільському) голові повноважень щодо розпорядження земельними ділянками. Разом із тим, п. 34 ст. 26 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" передбачає вирішення питань "регулювання земельних відносин" виключно на пленарних засіданнях рад. На думку В. В. Носіка254, процитоване положення Закону стосується лише "визначення правил і порядку розпорядження землями" і не забороняє делегувати повноваження щодо власне розпорядження землями. З такою думкою погодитися не можемо, зважаючи на те, що на момент прийняття Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" термін "регулювання земельних відносин" стосовно рад визначався чинним тоді ЗКУ в ред. 1992 р. і охоплював питання розпорядження конкретними земельними ділянками (ст. ст. 9, 10). Сьогодні для відступу від такого розуміння підстав не вбачається.

До ч. ч. 3 та 4. Протягом тривалого часу земля визнавалася об'єктом виключної власності держави (народу). Натомість, ст. 13 Конституції України проголошує землю об'єктом права власності українського народу, не вживаючи прикметника "виключної".

Новий ЗКУ відійшов від жорсткого закріплення певних категорій земель у державній власності, передбачивши лише неможливість передачі певних видів земель із державної у інші форми власності (до зміни цільового призначення). Так, ч. 3 ст. 84 ЗКУ визначено перелік земель державної власності, які не можуть передаватись у комунальну власність, а ч. 4 статті - у приватну власність. Звичайно, у державній власності можуть перебувати будь-які землі, а не лише згадані у ч. ч. 3 та 4 ст. 84 ЗКУ.

Існування переліків, вміщених у ч. ч. 3 та 4 ст. 84 ЗКУ, не означає, що землі, згадані в цих переліках, не можуть перебувати у комунальній або приватній власності. Наприклад, цільове призначення земельної ділянки сільськогосподарського призначення, яка знаходиться у приватній власності, може бути змінене на цільове призначення "землі лісогосподарського призначення" без зміни форми власності на землю, що положенням ст. 84 ЗКУ не суперечитиме.

Окрім наведеного, перелік земель, що підлягають залишенню у державній власності, вміщено також у Законі України "Про розмежування земель державної та комунальної власності" (ст. 6). Він в основному повторює положення ч. 3 ст. 84 ЗКУ.

Окрім перерахованих у ч. 4 коментованої статті, не можна передавати у приватну власність будь-які земельні ділянки під об'єктами нерухомості, що не підлягають приватизації, оскільки при такій передачі порушуватиметься принцип цільового використання земель. Також п. 3 ст. 4 Закону України "Про державний матеріальний резерв" передбачає, що земельні ділянки, на яких розміщені об'єкти системи державного резерву, "є державною власністю і не підлягають приватизації та іншим видам відчуження".

Відзначимо формулювання п. "и" коментованої частини, де йдеться про "штучно створені" земельні ділянки. В силу низки обставин можна стверджувати, що ініціатори законопроекту, яким відповідне положення було внесене до ЗКУ, під "штучним створенням" мали на увазі намив і т. п. дії. Між тим, земельна ділянка як об'єкт права створюється не шляхом якихось маніпуляцій із земною поверхнею, а шляхом юридично значимих дій, які ніяк на стан рельєфу не впливають і від його зміни не залежать - шляхом реєстрації права на земельну ділянку при її формуванні або зміні цільового призначення (якщо ділянку зі зміненим цільовим призначенням розглядати як нову). Тому намив не створює земельної ділянки. Вважаємо, що з урахуванням найбільш ймовірної мети закону, яким запроваджене коментоване положення, його слід розуміти як таке, що забороняє посилатися на незаконну зміну рельєфу земельної ділянки як на підставу зміну її правового режиму (виведення з категорії земель водного фонду).

До ч. 5.

До пункту "а". Щодо "відчуження земельних ділянок у власників з мотивів суспільної необхідності та для суспільних потреб" див. ст. ст. 146, 147 ЗКУ та коментар до ст. ст. 146, 147.

До пункту "б". Щодо придбання земельних ділянок "за договорами купівлі-продажу, дарування, міни, іншими цивільно-правовими угодами" див. главу 20 "Продаж земельних ділянок або прав на них на підставі цивільно-правових договорів" ЗКУ та коментар до неї.

До пункту "в". Щодо набуття земельних ділянок в порядку прийняття спадщини див. ст. 131 ЗКУ та коментар до неї.

До пункту "г". Щодо "передачі у власність державі земельних ділянок комунальної власності територіальними громадами" див. ст. 117 ЗКУ та коментар до неї.

До пункту "ґ". Згідно із ч. 6 ст. 41 Конституції України "конфіскація майна може бути застосована виключно за рішенням суду у випадках, обсязі та порядку, встановлених законом". Законом, який передбачає "випадки, обсяги та порядок" конфіскації майна, є насамперед Кримінальний кодекс України (далі - ККУ). Загальні положення про конфіскацію як кримінальне покарання вміщені до ст. 59 ККУ. Вона може бути застосована "за тяжкі та особливо тяжкі корисливі злочини і може бути призначена лише у випадках, спеціально передбачених в Особливій частині цього Кодексу".

Зокрема, конфіскація майна передбачена за вчинення умисного вбивства при обтяжуючих обставинах (ч. 2 ст. 115 ККУ), торгівлю людьми або іншу незаконну угоду з людьми при обтяжуючих обставинах (ч. 2 ст. 149 ККУ), крадіжку, вчинену в особливо великих розмірах або організованою групою (ч. 5 ст. 185 ККУ) та ін.

На наш погляд, як конфіскацію можна розглядати також стягнення в дохід держави одержаної стороною (належної стороні) земельної ділянки за господарським зобов'язанням, що "визнано недійсним як таке, що вчинено з метою, яка завідомо суперечить інтересам держави і суспільства" за рішенням суду (ч. 1 ст. 208 ГКУ). Водночас, можливість застосування даної норми ГКУ щодо угод про відчуження земельних ділянок ставиться під сумнів положеннями ч. 1 ст. 4 Кодексу, які виключають земельні відносини з предмету регулювання Кодексу.

Положення про конфіскацію містяться і в деяких інших законодавчих актах (наприклад, Кодексі України про адміністративні правопорушення, далі - КУпАП), проте імовірність застосування конфіскації земельної ділянки як адміністративного стягнення є мізерною.

До пункту "д". Земельна ділянка - це не річ, яка "створюється", як стіл чи навіть будівля шляхом якихось маніпуляцій із речовиною, матеріалами тощо. Земельна ділянка як об'єкт права формується шляхом юридичної значимих "ідеальних" дій, а саме - шляхом реєстрації прав на неї у державному земельному кадастрі (див. ст. ст. 79, 125 ЗКУ та коментар до ст. ст. 79, 125). Тому ні намив, ні забудова (що, очевидно, мали на увазі автори законопроекту, яким було внесено коментований пункт), суворо кажучи, не створюють земельної ділянки. Якщо ж тлумачити коментовану норму відповідно до задуму її творців (створення земельної ділянки розглядати як певну зміну рельєфу існуючої ділянки), тлумачення приведе до суперечності із ст. 41 Конституції України, яка допускає конфіскацію (а саме це фактично передбачає коментована норма) "виключно за рішенням суду у випадках, обсязі та порядку, встановлених законом".

Сказане дозволяє зробити висновок: коментований пункт реалізований бути не може за будь-якого варіанту тлумачення.