Бюджетний кодекс України (БК України). Науково-практичний коментар.

1. Бюджетним кодексом України регулюються відносини, що виникають у процесі складання, розгляду, затвердження, виконання бюджетів, звітування про їх виконання та контролю за дотриманням бюджетного законодавства і питання відповідальності за порушення бюджетного законодавства, а також визначаються правові засади утворення та погашення державного і місцевого боргу.

Коментар:

Бюджетне право є одним з найскладніших інститутів фінансового права.

Відносини, що регулюються нормами Бюджетного кодексу України, є частиною фінансово-правових норм, пов'язаних із формуванням, розподілом і використанням основних централізованих фондів держави та органів місцевого самоврядування. Його норми встановлюють принципи бюджетної діяльності, склад бюджетної системи, регулюють відносини при розподілі доходів і видатків між ланками бюджетів, об'єднаних у бюджетну систему України, а також визначають порядок складання і розгляду проектів бюджетів і затвердження їх у формі закону про Державний бюджет України або рішень відповідних місцевих рад, виконання всіх видів бюджетів.

Питання правового регулювання бюджетних відносин в нинішніх умовах набувають все більшої актуальності. Вивчення норм бюджетного права, розуміння механізму їх дії, питань бюджетних повноважень, бюджетного контролю, відповідальності за порушення бюджетного законодавства та інших стало гострою необхідністю для вітчизняних юристів, співробітників представницьких та виконавчих органів державної влади, органів місцевого самоврядування, а також підприємців і громадян. Інтерес до теорії і практики бюджетного регулювання і бюджетного процесу, правового регулювання державного і муніципального боргу, правового регулювання доходів і видатків бюджетної системи, правового режиму цільових бюджетних фондів не піддається сумнівам, оскільки бюджет (у всіх його проявах) є публічно-правовою категорією і слугує для вираження виключно загальнодержавних цілей (навіть коли йдеться про бюджети місцевого самоврядування, принаймні, в умовах чинної нині системи правового регулювання і розподілу бюджетних повноважень між окремими ланками бюджетної системи).

Державі, незалежно від форми правління, форми державного устрою і політичного режиму, на будь-якому етапі її історичного розвитку необхідні фінансові ресурси для вирішення завдань, які пов'язані з функціями держави. Як відомо, у функціях держави зосереджені зусилля держави на вирішальних, життєво важливих напрямах його внутрішньої і зовнішньої діяльності. Не варто забувати, що вся функціональна діяльність держави спрямована на досягнення головної мети: матеріального і фізичного благополуччя людини і суспільства, максимальної правової і соціальної захищеності особистості та її вільного розвитку.

Бюджет, грошовий обіг - це дзеркало держави, барометр його економічного і соціально-політичного становища.

За визначенням низки вчених, деякі люди помилково уявляють бюджет як деяке грошове сховище. Насправді ж бюджет можна уявити як форму оперативного спрямування грошових коштів на певні цілі. Причому форма, якій надали режим закону. Тож бюджет можна вважати планом ведення державного і місцевого господарства на даний період часу.

В теорії фінансового права бюджет розуміється у трьох ключових аспектах. В матеріальному аспекті державний, як і місцевий бюджет, являє собою централізований в масштабах певного публічно-правового (державного чи місцевого) утворення фонд коштів, який знаходиться в розпорядженні органів державної влади чи місцевого самоврядування. При цьому сутність бюджету знаходить свій вияв у тих суспільних відносинах, які пов'язані з концентрацією та використанням його коштів, тобто в характеристиці бюджету як економічної категорії. В цьому аспекті (економічному) бюджет являє собою сукупність економічних (грошових) відносин, що виникають у зв'язку з формуванням, розподілом та використанням централізованих фондів грошових коштів, призначених для здійснення спільних завдань державних і муніципальних утворень і виконання функцій органів влади і самоврядування.

Як економічна категорія бюджет обумовлений тим, що виконання соціальної, політичної та економічної функцій будь-якої держави об'єктивно вимагає фінансових ресурсів, а задовольняються державні потреби в грошовій формі. На думку окремих фахівців, бюджет треба розуміти, перш за все, як сукупність доходів і видатків протягом певного визначеного періоду часу... виражені в цифрах план ведення державного господарства, встановлений на черговий бюджетний період, і закон, на підставі якого збираються доходи і здійснюються витрати.

Конституція (ст. 95) і Бюджетний кодекс України (ст. 4) чітко вказують на правову форму бюджету: будь-які видатки держави на загальносуспільні потреби затверджуються виключно законом про Державний бюджет України. А місцеві бюджети - у формі рішень про місцеві бюджети.

Бюджет - це спосіб функціонування механізму утворення і витрачання грошових коштів, що використовуються для державних (та місцевих) потреб. Вказаний стан (функціонування) бюджету передбачає процес реалізації економічних та юридичних законів у єдності та взаємозв'язку, що також відображається у матеріальному аспекті бюджету. При цьому тільки завдяки закону (праву) фонди грошових коштів, фінансові ресурси володіють здатністю бути бюджетом.

Акумуляція в бюджетній системі значних грошових коштів створює можливості для забезпечення рівномірного розвитку економіки та культури на всій території країни, цільового розміщення в її межах потужних виробничих сил. Бюджет є потужним керуючим механізмом у розпорядженні держави, виступає провідником її фінансової політики. Місцеві бюджети натомість слугують фінансовою основою розвитку місцевого самоврядування. Іншими словами, через бюджети формуються грошові фонди коштів держави і місцевого самоврядування, які забезпечують виконання завдань спільного для них значення, створюють фінансову основу для здійснення функцій державної влади і місцевого самоврядування.

Бюджет - центральний зв'язковий елемент усієї фінансової системи країни, який взаємопов'язаний з усіма іншими елементами фінансової системи, відтак, бюджетне право - ключовий елемент самого фінансового права. Бюджетне право регулює суспільні відносини, що складаються у сфері фінансової діяльності публічних суб'єктів, пов'язані з бюджетом, іншими словами, у сфері публічних фінансів. Предмет бюджетного права складають суспільні відносини, що виникають у сфері публічних фінансів, а саме при формуванні доходів бюджетів, витратах бюджетів, здійсненні бюджетного процесу, проведенні бюджетного контролю й застосування заходів примусу до порушників бюджетного законодавства.

Бюджетні відносини, які регулюються нормами Бюджетного кодексу, є видом фінансових відносин. Оскільки фінансові відносини регламентуються нормами фінансового права, яке є галуззю публічного права, де однією стороною правовідносин виступає орган держави або місцевого самоврядування, який підтримує публічний (загальний) фінансовий інтерес, то і бюджетні відносини регулюються фінансово-правовими нормами, що мають імперативний характер.

Важливість бюджету для держави і будь-якого органу держави або місцевого самоврядування робить особливо важливими фінансово-правові норми, які регулюють бюджетні відносини. Тому загальноприйнятою є думка про те, що бюджетно-правові норми становлять підгалузь фінансового права - бюджетне право. Предмет бюджетного права як підгалузі фінансового змінюється за волею держави. Так, Бюджетний кодекс України включає норми, які регулюють і відносини, пов'язані з запозиченнями та державним і муніципальним боргом. Включено до нього і норми, пов'язані з відповідальністю за бюджетні правопорушення.

Засіб, за допомогою якого держава на підставі юридичних норм забезпечує потрібну їй поведінку суб'єктів бюджетних відносин, тобто метод бюджетно-правового регулювання, такий самий, як і у всіх фінансово-правових відносинах - метод владних приписів (імперативний метод). Здебільшого держава або органи місцевого самоврядування видають акти, що вміщують зобов'язання або заборону. Держава встановлює, які доходи повинні забезпечувати безперебійне фінансування державних і місцевих органів, які видатки повинні супроводжувати повноваження, що надаються певним органам актами, які регулюють їх правовий статус. Останнім часом держава почала застосовувати також елементи диспозитивного методу, тобто дозволяти суб'єктам бюджетних правовідносин розпоряджатися своїми матеріальними і процесуальними правами. Однак ця диспозитивність відрізняється від цивільно-правового регулювання, оскільки в усіх фінансово-правових (і, відтак, бюджетно-правових) відносинах над усім превалює публічний фінансовий інтерес.

Суб'єктами бюджетних правовідносин виступають: держава Україна, яка діє, як правило, в особі уповноважених нею органів - Верховної Ради України, Президента України, Кабінету Міністрів України, Верховної Ради Автономної Республіки Крим, органів місцевого самоврядування. Учасниками бюджетних правовідносин також є центральні та місцеві органи виконавчої влади. Серед державних органів виконавчої влади слід виокремити Міністерство фінансів України, Державне казначейство України, Головне Контрольно-ревізійне управління України, Державну податкову адміністрацію України тощо. Органи місцевого самоврядування та місцеві державні адміністрації є суб'єктами бюджетних правовідносин у межах повноважень, визначених відповідно до Конституції України законами України "Про місцеве самоврядування в Україні", "Про місцеві державні адміністрації" та нормами власне Бюджетного кодексу України.

Суб'єктами бюджетних правовідносин є розпорядники бюджетних коштів та одержувачі бюджетних коштів, які не мають статусу учасників бюджетного процесу й одержують кошти через розпорядників бюджетних коштів.

Об'єктом бюджетних правовідносин є те, на що спрямована поведінка суб'єктів цих відносин, яка прямо чи опосередковано пов'язана з розподілом чи перерозподілом централізованих фондів коштів. Коло суб'єктів бюджетно-правових відносин вужче, ніж коло суб'єктів інших фінансових правовідносин.

У юридичній науці загальновизнано, що процесуальні норми не мають змісту поза матеріальними нормами. Процесуальні норми, власне, й існують для того, щоб реалізовувати матеріальні норми, оскільки матеріальні норми утворюють зміст правового регулювання. Державі потрібні фінансові ресурси, щоб виконувати свої функції і завдання, оскільки такі ресурси завжди обмежені, необхідно їх розподілити. Все це можна зробити через бюджет, який треба скласти, обговорити, затвердити і виконати. Саме ці норми є процесуальними. Застосування матеріально-правових норм без дотримання встановленого законодавством процесуального порядку неможливе.

Із ст. 1 Бюджетного кодексу випливає, що ним регулюються здебільшого процесуальні відносини: складання, розгляд, затвердження, виконання бюджетів та розгляд звітів про їх виконання, а також контроль за виконанням Державного бюджету України та місцевих бюджетів, питання застосування заходів впливу за порушення бюджетного законодавства тощо, тобто перелічуються стадії бюджетного процесу, до яких додається ще контроль за виконанням бюджетів та питання відповідальності за бюджетні правопорушення.

Слід зауважити, що бюджетне право як частина фінансового права включає і матеріальні бюджетно-правові норми, тобто норми, які регулюють склад доходної і видаткової частин бюджету, їх розподіл за бюджетами різних рівнів, бюджетне регулювання, що в Бюджетному кодексі України має назву бюджетних і міжбюджетних трансфертів, повноваження суб'єктів бюджетних правовідносин, а також процесуальні норми, які регулюють бюджетний процес, тобто складання і розгляд проекту бюджету, затвердження бюджету і акта (закону чи рішення) про бюджет, складання, розгляд і затвердження звіту про виконання бюджету. Ці етапи проходження бюджету називають стадіями бюджетного процесу. Кожний етап закінчується прийняттям акта відповідного органу.

Таким чином, у формулюванні змісту ст. 1 Бюджетного кодексу йдеться тільки про процесуальні бюджетні правовідносини, тоді як його норми регулюють і матеріальні бюджетні відносини, і процесуальні.

Крім того, слід зазначити ще одну особливість Бюджетного кодексу України, щоправда, характерну і для деяких статей Конституції України, які безпосередньо стосуються регулювання бюджетних відносин і в яких ототожнюються Державний бюджет України і закон про державний бюджет. Наприклад, ст. 96 Конституції України встановила, що Державний бюджет України затверджується щорічно Верховною Радою на період з 1 січня по 31 грудня. Конституція України поклала на Кабінет Міністрів України обов'язок подавати Верховній Раді проект закону про державний бюджет на наступний рік. Разом із проектом закону про державний бюджет подається доповідь про хід виконання Державного бюджету України поточного року (іншими словами, як виконується закон, яким був затверджений державний бюджет на поточний рік).

Державний бюджет України, як і бюджет будь-якої країни, - це основний фінансовий план держави, який не може ототожнюватися з актом про бюджет (законом або рішенням місцевих рад про місцевий бюджет), який затверджує цей фінансовий план і в якому відображаються узагальнюючі показники доходної і видаткової частин бюджету. На Кабінет Міністрів України покладено обов'язок подати проект Державного бюджету України і проект закону про державний бюджет, а Верховна Рада України як вищий представницький (і єдиний законодавчий) орган має право на затвердження як Державного бюджету України, так і на прийняття закону про державний бюджет.