Бюджетний кодекс України (БК України). Науково-практичний коментар.

Стаття 101. Міжбюджетні трансферти між місцевими бюджетами

1. Міські (міст Києва та Севастополя, міст республіканського Автономної Республіки Крим та обласного значення) і районні ради можуть передбачати у відповідних бюджетах дотації вирівнювання бюджетам районів у містах, бюджетам сіл, їх об'єднань, селищ, міст районного значення (крім бюджетів місцевого самоврядування, для яких у державному бюджеті визначаються міжбюджетні трансферти), а також кошти, що передаються з таких бюджетів до міських (міст Києва та Севастополя, міст республіканського Автономної Республіки Крим та обласного значення) і районних бюджетів.

2. Верховна Рада Автономної Республіки Крим та місцеві ради можуть передбачати у відповідних бюджетах такі види міжбюджетних трансфертів:

1) субвенції на утримання об'єктів спільного користування чи ліквідацію негативних наслідків діяльності об'єктів спільного користування;

2) субвенції на проведення видатків місцевих бюджетів, що враховуються при визначенні обсягу міжбюджетних трансфертів;

3) субвенції на проведення видатків бюджетів місцевого самоврядування, що не враховуються при визначенні обсягу міжбюджетних трансфертів;

4) субвенції на виконання інвестиційних програм (проектів), у тому числі на будівництво або реконструкцію об'єктів спільного користування;

5) додаткові дотації та інші субвенції.

Умови надання субвенцій, зазначених у цій частині статті, визначаються відповідним договором сторін, якщо інше не встановлено цим Кодексом.

3. Міжбюджетні трансферти між районним бюджетом та бюджетами місцевого самоврядування визначаються відповідно до цього Кодексу з урахуванням таких вимог:

1) дотація вирівнювання з районного бюджету до бюджету місцевого самоврядування визначається як перевищення розрахункового обсягу видатків, перелік яких визначено статтею 88 цього Кодексу, над розрахунковим обсягом доходів, перелік яких визначено статтею 64 цього Кодексу. Якщо розрахунковий обсяг доходів бюджету місцевого самоврядування, визначений статтею 64 цього Кодексу, перевищує розрахунковий обсяг видатків відповідного бюджету, для такого бюджету встановлюється обсяг коштів, що передаються до районного бюджету;

2) обсяг дотації вирівнювання з районного бюджету до відповідного бюджету місцевого самоврядування або обсяг коштів, що передаються із відповідного бюджету місцевого самоврядування до районного бюджету, визначається на основі Формули розподілу обсягу міжбюджетних трансфертів між районним бюджетом та відповідними бюджетами місцевого самоврядування, яка затверджується Кабінетом Міністрів України, з урахуванням параметрів, визначених частиною третьою статті 98 цього Кодексу, та додаткових параметрів (коефіцієнтів пофакторного впливу, що затверджуються розпорядженням районної державної адміністрації в межах, визначених такою формулою, і визначають питому вагу кожного фактора у загальному обсязі видатків відповідних бюджетів місцевого самоврядування, але їх сумарне значення не може бути більше 1).

Індекс відносної податкоспроможності відповідного бюджету місцевого самоврядування є коефіцієнтом, що визначає рівень податкоспроможності такого бюджету у порівнянні з середнім показником по зведеному бюджету району у розрахунку на одну людину (на основі даних про фактичне виконання відповідного бюджету місцевого самоврядування за три останні бюджетні періоди з урахуванням положень частини сьомої статті 98 цього Кодексу) та переглядається у порядку, визначеному частиною восьмою статті 98 цього Кодексу.

Мінімальний рівень фінансового нормативу бюджетної забезпеченості бюджетів місцевого самоврядування встановлюється у Формулі розподілу обсягу міжбюджетних трансфертів між районним бюджетом та відповідними бюджетами місцевого самоврядування.

Коефіцієнт вирівнювання застосовується до обчисленого за Формулою розподілу обсягу міжбюджетних трансфертів між районним бюджетом та відповідними бюджетами місцевого самоврядування обсягу коштів, що передаються до районного бюджету, і визначається в межах від 0,6 до 1.

Прогнозний показник обсягу доходів, що враховуються при визначенні обсягу міжбюджетних трансфертів, зведеного бюджету району на плановий бюджетний період не може бути більше такого показника, врахованого при визначенні обсягу міжбюджетних трансфертів між державним бюджетом та зведеним бюджетом району;

3) районна державна адміністрація у п'ятиденний строк від терміну, визначеного частиною дев'ятою статті 75 цього Кодексу, здійснює розрахунки міжбюджетних трансфертів та подає їх Раді міністрів Автономної Республіки Крим, обласній державній адміністрації для перевірки і надання висновку щодо відповідності Формулі розподілу обсягу міжбюджетних трансфертів між районним бюджетом та відповідними бюджетами місцевого самоврядування, а також доводить такі розрахунки до відома відповідних органів місцевого самоврядування.

Рада міністрів Автономної Республіки Крим, обласна державна адміністрація у п'ятиденний строк з дня отримання розрахунків міжбюджетних трансфертів надає відповідний висновок районній державній адміністрації, який подається до проекту районного бюджету разом з матеріалами, визначеними частиною першою статті 76 цього Кодексу.

Обсяги міжбюджетних трансфертів між районним бюджетом та відповідними бюджетами місцевого самоврядування у дводенний строк з дня затвердження районного бюджету доводяться до відповідних органів місцевого самоврядування;

4) якщо рішення про районний бюджет не затверджено у термін, визначений частиною другою статті 77 цього Кодексу, рішення про встановлення обсягів міжбюджетних трансфертів між районним бюджетом та відповідними бюджетами місцевого самоврядування приймається Верховною Радою Автономної Республіки Крим, обласною радою за поданням Ради міністрів Автономної Республіки Крим, обласної державної адміністрації з урахуванням вимог цього Кодексу та Формули розподілу обсягу міжбюджетних трансфертів між районним бюджетом та відповідними бюджетами місцевого самоврядування.

При цьому показники міжбюджетних трансфертів, визначені Верховною Радою Автономної Республіки Крим, обласною радою, не можуть бути погіршені (обсяги дотації вирівнювання з районного бюджету до відповідного бюджету місцевого самоврядування не можуть бути зменшені, а обсяги коштів, що передаються до районного бюджету з відповідного бюджету місцевого самоврядування, не можуть бути збільшені);

5) якщо на території села, селища, міста районного значення недостатньо бюджетних установ, які забезпечують надання гарантованих послуг, визначених пунктом 1 частини першої статті 86 цього Кодексу, в обсязі, визначеному фінансовими нормативами бюджетної забезпеченості, обсяг міжбюджетного трансферту для відповідного бюджету місцевого самоврядування визначається з урахуванням перерахунку кількості споживачів гарантованих послуг, здійсненого на підставі рішень відповідних місцевих рад, прийнятих кожною із сторін, і укладання договору.

Такі договори укладаються до 1 серпня року, що передує плановому. Якщо в установлений термін договори не укладено, рішення щодо перерахунку кількості споживачів гарантованих послуг приймається районною радою.

4. Положення частини третьої цієї статті поширюються на міжбюджетні відносини між міським (міста Севастополя, міста республіканського Автономної Республіки Крим та обласного значення) бюджетом та бюджетами адміністративно підпорядкованих йому міст, сіл і селищ.

Коментар:

Коментованою статтею визначено порядок надання міжбюджетних трансфертів між місцевими бюджетами.

По-перше, в цій статті БК закріплено право міських (міст Києва і Севастополя, міст республіканського Автономної Республіки Крим та обласного значення), а також районних рад передбачати у відповідних бюджетах дотації вирівнювання бюджетам районів у містах, бюджетам сіл, їх об'єднань, селищ, міст районного значення (крім бюджетів місцевого самоврядування, для яких у державному бюджеті визначаються міжбюджетні трансферти), а також кошти, що передаються з цих бюджетів до міських (міст Києва та Севастополя, міст республіканського Автономної Республіки Крим та обласного значення) і районних бюджетів.

По-друге, коментованою статтею закріплено право Верховної Ради Автономної Республіки Крим та місцевих рад передбачати у відповідних бюджетах такі види міжбюджетних трансфертів як субвенції і додаткові дотації. Звертаємо увагу, що перелік субвенцій, передбачених у ч. 2 коментованої статті, не є вичерпним. Отже, Верховна Рада Автономної Республіки Крим та відповідні місцеві ради можуть визначати у місцевих бюджетах й інші види субвенцій. При цьому необхідно зауважити, що умови надання закріплених у коментованій частині статті 101 Бюджетного кодексу субвенцій Верховною Радою Автономної Республіки Крим та місцевими радами визначаються договором сторін, якщо тільки інше не встановлено самим Бюджетним кодексом.

По-третє, коментованою статтею визначено порядок визначення міжбюджетних трансфертів між районним бюджетом та бюджетами місцевого самоврядування (до прийняття коментованої редакції Бюджетного кодексу це питання регламентувалося Законом України "Про міжбюджетні відносини між районним бюджетом та бюджетами територіальних громад сіл, селищ, міст та їх об'єднань" (Відомості Верховної Ради України, 2004 р., N 52, ст. 561), який втратив чинність на підставі Закону України "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України у зв'язку з прийняттям Бюджетного кодексу України" від 8 липня 2010 року N 2457-VI, - детальніше про це див. коментар до ЗУ "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України у зв'язку з прийняттям Бюджетного кодексу України").

Частиною 3 коментованої статті БК України встановлено низку вимог до визначення міжбюджетних трансфертів між районним бюджетом та бюджетами місцевого самоврядування. А саме:

3.1. Дотація вирівнювання з районного бюджету до бюджету місцевого самоврядування визначається як перевищення розрахункового обсягу видатків, що здійснюються з бюджетів сіл, їх об'єднань, селищ, міст районного значення і враховуються при визначенні обсягу міжбюджетних трансфертів (див. коментар до ст. 88 БК України), над розрахунковим обсягом доходів, що закріплюються за бюджетами місцевого самоврядування та враховуються при визначенні обсягу міжбюджетних трансфертів (див. коментар до ст. 64 БК України).

Тільки за умови, що розрахунковий обсяг доходів бюджету місцевого самоврядування (див. ст. 64 БК) перевищує розрахунковий обсяг видатків відповідного бюджету, для такого бюджету встановлюється обсяг коштів, що передаються до районного бюджету.

3.2. Обсяг дотації вирівнювання з районного бюджету до відповідного бюджету місцевого самоврядування або обсяг коштів, що передаються із відповідного бюджету місцевого самоврядування до районного бюджету, визначається на основі Формули розподілу обсягу міжбюджетних трансфертів між районним бюджетом та відповідними бюджетами місцевого самоврядування, яка затверджується Кабінетом Міністрів України, з урахуванням параметрів, визначених частиною третьою статті 98 цього Кодексу (див. коментар до ст. 98 БК України), та додаткових параметрів (коефіцієнтів пофакторного впливу, що затверджуються розпорядженням районної державної адміністрації в межах, визначених такою формулою, і визначають питому вагу кожного фактора у загальному обсязі видатків відповідних бюджетів місцевого самоврядування, але їх сумарне значення не може бути більше 1).

Методика застосування Формули складається із двох частин. Перша частина визначає загальний обсяг бюджетів усіх міст, селищ та сіл, що входять до складу району. Розмір уніфікованого, встановленого на центральному рівні, нормативу фінансової забезпеченості на душу населення визначається для таких видатків, як видатки на державне управління, охорону здоров'я та культуру. Загальна сума видатків на ці три функції розраховується як добуток нормативу фінансової забезпеченості та кількості населення у районі. Для закладів дошкільної освіти загальний обсяг видатків розраховується як добуток показника нормативу фінансової забезпеченості, розрахованого на одну дитину, та нормативної кількості дітей (нормування у цьому випадку відображає різницю у наповнюваності класів та у вартості освіти в сільській та міській місцевостях).

За допомогою другої частини методики застосування Формули загальна сума видатків на кожну галузь (крім видатків на освіту) перерозподіляється між містами, селищами та селами з урахуванням окремих факторів. Такими факторами є питома вага населення даної адміністративно-територіальної одиниці у кількості населення району, питома вага чисельності працюючих у відповідній галузі чи середня зважена цих двох факторів. Для розподілу загального обсягу видатків районним органам влади було необхідно встановити пріоритети врахування факторів: чи виходити з відсотка населення, що проживає на території певної адміністративно-територіальної одиниці, чи надати перевагу відсотку чисельності працюючих у певній галузі. Якщо перевагу буде віддано першому фактору, видатки розраховуватимуться на кожного жителя без урахування особливостей розміщення мережі соціально-культурних закладів у районі, а якщо буде обрано другий фактор, то розподіл здійснюватиметься, виходячи саме з наявності установ у даній адміністративно-територіальній одиниці та їх потужності. Вибір значень факторів, які коливаються між нулем та одиницею, - це рішення про розмір показника "К".

Можливість вибрати показник "К" забезпечує значний рівень гнучкості у застосуванні Формули, але водночас порушує деякі принципові питання щодо найбільш точного визначення у Формулі видаткової потреби. Якби максимальне значення, тобто 1, прив'язувалося лише до фактора населення, то Формула базувалася б на припущенні: видаткові потреби цілком пропорційні кількості населення, що некоректно. Прикладом іншої крайності може бути ситуація, коли враховують лише відсоток нормативної штатної чисельності. Тоді розмір мережі перетворюється на ключовий показник видаткової потреби, що суперечить нормам Конституції України щодо забезпечення кожному громадянинові рівних прав та можливостей, а також створює небажані стимули до збільшення мережі бюджетних установ.

Переваги застосованої методики такі:

1) формула відіграла роль каталізатора, змусивши районні фінансові управління замислитися над тим, як найефективніше застосувати формульний підхід для розподілу трансфертів на внутрішньорайонному рівні;

2) застосування, починаючи з 2003 року, Формули значно зменшило вплив суб'єктивного фактора на розподіл трансфертів;

3) структура Формули передбачала достатній рівень гнучкості, забезпечуючи можливість керівникам районних фінансових управлінь більшою чи меншою мірою пристосовувати її до власних умов задля досягнення результатів, прийнятних для бюджетів сіл, селищ та міст.

Таким чином, враховуючи позитивні зрушення у міжбюджетних відносинах між державним бюджетом та бюджетами районів після запровадження встановленого у БКУ формульного підходу до розрахунку обсягу міжбюджетних трансфертів, було встановлено і норму щодо застосування Формули розподілу обсягу міжбюджетних трансфертів на районному рівні.

Крім зазначених параметрів у Формулі розподілу обсягу міжбюджетних трансфертів до рівня бюджету територіальної громади використовуються додаткові параметри. За таких умов застосовуються коефіцієнти пофакторного впливу, що затверджуються розпорядженням районної державної адміністрації в межах, визначених такою формулою, і визначають питому вагу кожного фактора у загальному обсязі видатків відповідних бюджетів місцевого самоврядування, але їх сумарне значення не може бути більше 1.

Які це можуть бути коефіцієнти?

Наприклад, достатньо велике значення у окремих районах зі значною диспропорцією в адміністративно-територіальному устрої відіграє фактор густоти населення.

• Оскільки у двох адміністративно-територіальних одиницях (АТО) з однаковим населенням видатки більші в АТО з більшою площею, у Формулі коефіцієнт фактора густоти необхідно застосовувати так, щоб в АТО з меншою густотою населення обсяг видатків збільшувався.

• Від кількості дітей в АТО залежать: кількість працівників дошкільних закладів; обсяг видатків на харчування дітей; видатки на господарські потреби таких закладів; видатки на придбання інвентарю та основних засобів. Однак, якщо не всі діти відвідують дошкільний заклад, створюються певні диспропорції між рівнозначними місцевими бюджетами. Тому наступним може бути коефіцієнт фактора впливу кількості дітей, які відвідують дошкільний заклад. Застосування такого коефіцієнта крім інструмента міжбюджетного вирівнювання може стати стимулюю чим фактором для органів місцевого самоврядування у підвищенні якості послуг в установах дошкільної освіти.

Щодо визначення обсягу доходів, які враховуються при розрахунку обсягу міжбюджетних трансфертів, то слід зазначити, що їх склад визначено статтями 64 та 66 БКУ. Для забезпечення принципу єдності, встановленого в БКУ, розрахунок названих доходів провадиться з урахуванням індексу відносної податкової спроможності відповідного місцевого бюджету. Для бюджетів сіл, селищ та міст районного значення цей індекс є коефіцієнтом, що визначає рівень податкоспроможності адміністративно-територіальної одиниці порівняно із середнім показником за зведеним бюджетом району в розрахунку на одного мешканця на основі даних про фактичне виконання відповідного бюджету за три останні бюджетні періоди та переглядається у порядку, що діє відносно індексу відносної податкоспроможності міста чи району, визначеного ч. 8 ст. 98 цього Кодексу.

Дані про фактичне виконання доходів місцевих бюджетів збільшуються на суму втрат, що виникли внаслідок надання місцевими радами пільг платникам податків.

Практика врахування у складі розрахункових показників видатків бюджетів міст районного значення, селищ, сіл (їх об'єднань), що враховуються при визначенні обсягів міжбюджетних трансфертів (дотації вирівнювання та коштів, що передаються до відповідно міського та районного бюджетів), нерозподілених видатків для подальшого їх перерозподілу при затвердженні цих бюджетів показала переваги такого підходу. Завдяки цьому можна досягти більш повного ступеня фінансового вирівнювання між бюджетами, які входять до складу зведеного бюджету району.

Водночас для забезпечення принципу єдності бюджетної системи мінімальний рівень фінансового нормативу бюджетної забезпеченості бюджетів міст районного значення, сіл, селищ та їх об'єднань що створюються згідно із законом (крім бюджетів місцевого самоврядування, для яких у державному бюджеті визначаються міжбюджетні трансферти) встановлюється Кабінетом Міністрів України.

Таким чином, застосування Формули розподілу обсягу між бюджетних трансфертів між районним бюджетом та бюджетами міст районного значення, сіл та селищ дає змогу значно підвищити ступінь прозорості та передбачуваності міжбюджетних відносин на цьому рівні та створить передумови для зміцнення фінансової бази органів місцевого самоврядування.

Однак жодна Формула не зможе повністю вирішити питання, пов'язані з диспропорціями у мережі бюджетних установ. Це пояснюється тим, що метою будь-якого формульного підходу є забезпечення єдиного рівня витрат на надання послуг у межах делегованих державою повноважень, що досягається завдяки перерозподілу фінансових ресурсів між більш потужними та слабкими у фінансовому відношенні бюджетами. Водночас забезпечення оптимальної рівномірності мережі бюджетних установ на рівні села - це окреме завдання, яке можна вирішити лише через бюджети розвитку, що допоможе розвинути мережу в тій місцевості, де бракує таких установ, або оптимізувати її надлишок в іншій. Значним джерелом для виконання таких завдань є державні інвестиції у вигляді інвестиційних субвенцій. Тому створення законодавчої бази у сфері державних інвестицій у регіональний розвиток є актуальним напрямом подальшої бюджетної реформи в Україні.

3.3. Районна державна адміністрація у п'ятиденний строк від терміну, визначеного частиною восьмою статті 75 цього Кодексу (в якій йдеться про обов'язок Міністерства фінансів України у тижневий строк з дня схвалення Кабінетом Міністрів України проекту закону про Державний бюджет України забезпечити доведення Раді міністрів Автономної Республіки Крим, місцевим державним адміністраціям, виконавчим органам відповідних місцевих рад розрахунків прогнозних обсягів міжбюджетних трансфертів, методики їх визначення, організаційно-методологічних вимог та інших показників щодо складання проектів місцевих бюджетів, а також пропозицій щодо форми проекту рішення про місцевий бюджет (типової форми рішення), здійснює розрахунки міжбюджетних трансфертів та подає їх Раді міністрів Автономної Республіки Крим, обласній державній адміністрації для перевірки і надання висновку щодо відповідності Формулі розподілу обсягу міжбюджетних трансфертів між районним бюджетом та відповідними бюджетами місцевого самоврядування, а також доводить такі розрахунки до відома відповідних органів місцевого самоврядування.

3.4. Якщо рішення про районний бюджет не затверджено у термін, визначений частиною другою статті 77 цього Кодексу (районний бюджет на наступний бюджетний період затверджується рішенням районної ради не пізніше ніж у двотижневий строк з дня офіційного опублікування закону про Державний бюджет України), рішення про встановлення обсягів міжбюджетних трансфертів між районним бюджетом та відповідними бюджетами місцевого самоврядування приймається Верховною Радою Автономної Республіки Крим, обласною радою за поданням Ради міністрів Автономної Республіки Крим, обласної державної адміністрації з урахуванням Формули розподілу обсягу міжбюджетних трансфертів між районним бюджетом та відповідними бюджетами місцевого самоврядування.

3.5. Якщо на території села, селища, міста районного значення недостатньо бюджетних установ, які забезпечують надання першочергових гарантованих послуг і які розташовані найближче до споживачів, в обсязі, визначеному фінансовими нормативами бюджетної забезпеченості, обсяг міжбюджетного трансферту для відповідного бюджету місцевого самоврядування визначається з урахуванням перерахунку кількості споживачів гарантованих послуг, здійсненого на підставі рішень відповідних місцевих рад, прийнятих кожною із сторін, і укладання договору. Такі договори укладаються до 1 серпня року, що передує плановому. Якщо в установлений термін договори не укладено, рішення щодо перерахунку кількості споживачів гарантованих послуг приймається районною радою.

По-четверте, вимоги до визначення міжбюджетних трансфертів між районним бюджетом та бюджетами місцевого самоврядування, встановлені частиною 3 коментованої статті БК, поширюються також на міжбюджетні відносини між міським (міста Севастополя, міста республіканського Автономної Республіки Крим та обласного значення) бюджетом та бюджетами адміністративно підпорядкованих йому міст, сіл і селищ.