Бюджетний кодекс України (БК України). Науково-практичний коментар.

1. Верховна Рада України здійснює контроль за дотриманням бюджетного законодавства у процесі:

1) визначення Основних напрямів бюджетної політики на наступний бюджетний період;

2) розгляду проекту та прийняття закону про Державний бюджет України;

3) внесення змін до закону про Державний бюджет України;

4) виконання закону про Державний бюджет України, у тому числі шляхом заслуховування звітів про виконання Державного бюджету України (включаючи звіти головних розпорядників коштів державного бюджету про використання ними бюджетних коштів та результати виконання відповідних бюджетних програм);

5) розгляду річного звіту про виконання закону про Державний бюджет України;

6) використання кредитів (позик), що залучаються державою від іноземних держав, банків і міжнародних фінансових організацій.

Верховна Рада України здійснює контроль за діяльністю Рахункової палати щодо виконання нею повноважень, визначених Конституцією України.

2. До повноважень Комітету Верховної Ради України з питань бюджету належать:

1) підготовка питання щодо Основних напрямів бюджетної політики на наступний бюджетний період та попередній розгляд проекту закону про Державний бюджет України;

2) надання до поданих на розгляд Верховної Ради України законопроектів висновків щодо їх впливу на показники бюджету та відповідності законам, що регулюють бюджетні відносини;

3) попередній розгляд річного звіту про виконання закону про Державний бюджет України та підготовка проекту рішення щодо цього звіту для розгляду Верховною Радою України;

4) попередній розгляд інформації Кабінету Міністрів України, центрального органу виконавчої влади, що забезпечує формування державної бюджетної політики, центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері казначейського обслуговування бюджетних коштів, інших центральних органів виконавчої влади про стан виконання закону про Державний бюджет України протягом відповідного бюджетного періоду;

5) взаємодія з Рахунковою палатою (включаючи попередній розгляд висновків і пропозицій Рахункової палати).

За зверненням Комітету Верховної Ради України з питань бюджету органи виконавчої влади та органи місцевого самоврядування надають інформацію про державний бюджет та місцеві бюджети, необхідну йому для підготовки та попереднього розгляду бюджетних питань.

3. Комітети Верховної Ради України беруть участь у попередньому розгляді питання щодо Основних напрямів бюджетної політики на наступний бюджетний період та проекту закону про Державний бюджет України, а також попередньо розглядають питання про виконання Державного бюджету України (включаючи висновки і пропозиції Рахункової палати щодо використання коштів Державного бюджету України) у частині, що віднесена до компетенції комітетів.

Коментар:

1. У пункті 33 статті 85 Конституції України зазначено, що до повноважень Верховної Ради України належить здійснення парламентського контролю у межах, визначених цією Конституцією. Окремим напрямком такого контролю, організація і здійснення якого деталізуються у Бюджетному кодексі України, є контроль за дотриманням бюджетного законодавства. Оскільки парламент є одним із основних учасників бюджетного процесу, який і бере участь у бюджетній діяльності на всіх його стадіях, то відповідно і контроль за дотриманням бюджетного законодавства він здійснює на кожній стадії бюджетного процесу.

Під час складання проекту державного бюджету на відповідний бюджетний рік, тобто на першій стадії бюджетного процесу, повноваження Верховної Ради України щодо контролю за дотриманням бюджетного законодавства, зокрема Бюджетного кодексу України та інших нормативно-правових актів, що регулюють бюджетні відносини в Україні, реалізуються під час проведення парламентських слухань з питань бюджетної політики на наступний бюджетний період, за результатами яких, відповідно до статті 33 Бюджетного кодексу та в порядку, визначеному Регламентом Верховної Ради України, парламентом має прийматися постанова про схвалення або взяття до відома Основних напрямів бюджетної політики на наступний бюджетний період.

На другій стадії бюджетного процесу, тобто під час розгляду та прийняття закону про Державний бюджет України, контрольні функції Верховної Ради України полягають у тому, що саме вона, відповідно до статті 85 Конституції України, наділена повноваженнями затверджувати Державний бюджет України, який згідно із статтею 92 Основного Закону встановлюється виключно законом України. Парламент, під час підготовки проекту закону про Державний бюджет України до першого, другого та третього читань, розгляду його у цих читаннях, перевіряє проект й інші матеріали, що до нього додаються, зазначені у статті 38 Бюджетного кодексу, на відповідність бюджетному законодавству. За результатами такого контролю вживаються певні заходи, що сприяють попередженню вчинення порушень на наступних стадіях бюджетного процесу, особливо під час виконання бюджету. Зокрема, якщо виявлено, наприклад, невідповідність проекту закону про Державний бюджет України на наступний рік Основним напрямам бюджетної політики на наступний бюджетний період або вимогам складання проекту Державного бюджету України, встановленим Бюджетним кодексом України, то Верховна Рада України за результатами обговорення проекту закону про Державний бюджет України на наступний рік може прийняти рішення про його відхилення.

Контроль Верховної Ради України за дотриманням бюджетного законодавства на першій та другій стадіях бюджетного процесу відіграє важливу роль, надає можливість виявити відхилення від запланованих нормативів, порушення бюджетного законодавства, які ще не призвели до негативних наслідків. Це, в свою чергу, дозволяє внести певні корективи в проект закону, з метою попередження негативних наслідків у майбутньому. Такий контроль має назву попереднього, оскільки він проводиться до прийняття управлінського рішення, у даному випадку Закону України про Державний бюджет України на відповідний рік.

На третій стадії бюджетного процесу - виконання бюджету, в тому числі у разі необхідності внесення змін до Закону про Державний бюджет України, парламент також має відповідні контрольні повноваження.

Верховна Рада України здійснює контроль за виконанням Державного бюджету України як безпосередньо, так і через Рахункову палату. Так, до Верховної Ради України, під час подання Кабінетом Міністрів України проекту закону про Державний бюджет України на наступний рік, подається доповідь про хід виконання Державного бюджету України поточного року, що надає можливість парламенту контролювати процес виконання бюджету.

Під час такого етапу, як внесення змін до закону про Державний бюджет України, контрольні повноваження Верховної Ради України реалізуються шляхом перевірки запропонованих суб'єктами законодавчої ініціативи змін на відповідність бюджетному законодавству. При проведенні такої перевірки парламент має не допустити, щоб зміни, які вносяться до закону про Державний бюджет України, вносили зміни до інших законодавчих актів України. У такому випадку спочатку вносяться зміни до відповідного закону, і лише після того розглядаються пропозиції про зміни до закону про Державний бюджет України відповідно до положень Регламенту Верховної Ради України.

Контрольні функції на четвертій стадії бюджетного процесу, відповідно до Конституції України (ст. 85) та Бюджетного кодексу України (ст. 62), парламент здійснює під час розгляду звіту про виконання закону про Державний бюджет України, що подає йому Кабінет Міністрів України, за результатами обговорення якого приймається рішення. Свої висновки щодо надходження і використання коштів Державного бюджету України за попередній рік надає Рахункова палата України. Під час розгляду звіту можуть бути заслухані головні розпорядники бюджетних коштів щодо використання ними коштів Державного бюджету України та результатів виконання відповідних бюджетних програм.

На пленарному засіданні Верховної Ради України річний звіт про виконання закону про Державний бюджет України за попередній рік розглядається не пізніш як у двотижневий строк з дня отримання вказаних висновків Рахункової палати. В даному випадку контроль за дотриманням бюджетного законодавства до затвердження річного звіту про виконання закону про Державний бюджет України здійснює Рахункова палата, яка діє від імені Верховної Ради України.

Під час розгляду річного звіту про виконання Закону про Державний бюджет України за попередній рік заслуховуються доповідь Міністра фінансів України і співдоповідь Голови Рахункової палати та голови бюджетного комітету парламент, проводиться повне обговорення і приймається постанова щодо звіту про виконання Закону про Державний бюджет України.

Згідно п. 14 ч. 1 ст. 85 Конституції України Верховна Рада України затверджує рішення про одержання Україною від іноземних держав, банків і міжнародних фінансових організацій позик, не передбачених Державним бюджетом України, а також здійснює контроль за їх використанням. Відповідно до п. 6 ч. 1 коментованої статті БК України, Верховна Рада України упродовж усього часу виконання бюджету здійснює моніторинг використання кредитів (позик), залучених від іноземних держав, банків і міжнародних фінансових організацій.

Верховна Рада України також здійснює контроль за діяльністю Рахункової палати щодо виконання нею повноважень, встановлених Законом України "Про Рахункову палату", цим Кодексом та іншими законами України.

2. Важливу роль у здійсненні контролю за дотриманням бюджетного законодавства відіграють постійні комітети парламенту, які беруть участь у бюджетному процесі під час підготовки до розгляду у Верховній Раді України проекту Закону про Державний бюджет України та звіту про виконання Державного бюджету України, в частині, що віднесена до їх компетенції. Крім цього вони, в межах, встановлених чинним законодавством, готують і попередньо розглядають питання про виконання Державного бюджету України (включаючи висновки і пропозиції Рахункової палати щодо результатів контролю за дотриманням бюджетного законодавства).

Загальні напрямки діяльності комітетів Верховної Ради України визначаються Конституцією України та Регламентом Верховної Ради України. Їх завдання та функції, в тому числі і на відповідних стадіях бюджетного процесу, конкретизуються у Законі України "Про комітети Верховної Ради України" (в редакції Закону N 3277-IV від 22.12.2005 р., із змінами і доповненнями), положеннях про відповідні комітети, що затверджуються Верховною Радою України.

Однією з основних функцій комітетів, на першій стадії бюджетного процесу, є участь у складанні проекту Закону України про Державний бюджет України, та на другій - участь у його прийнятті. У статті 27 Закону України "Про комітети Верховної Ради України", яка має назву "Контрольна діяльність комітетів у бюджетному процесі", визначено права та обов'язки комітетів у бюджетному процесі. Так, комітети, на першій та другій стадіях бюджетного процесу, мають право: виступу на парламентських слуханнях з питань бюджетної політики; на виступ свого представника в обговоренні питання при розгляді проекту закону про Державний бюджет України в першому читанні. У той же час, на них покладено обов'язок при підготовці проекту закону про Державний бюджет України на перше читання розглянути проект закону про Державний бюджет України, сформувати свої пропозиції, передати їх до профільного комітету з питань бюджету та призначити своїх представників для роботи в ньому.

Крім цього, відповідно до чинного законодавства, комітети наділені правом внесення пропозицій до постанови про схвалення або взяття до відома Основних напрямів бюджетної політики на наступний бюджетний період.

Отже, повноваження комітетів щодо контролю за дотриманням бюджетного законодавства реалізуються під час розгляду ними проекту закону про Державний бюджет України, за результатами якого вони формують свої пропозиції щодо нього і передають їх до Комітету Верховної Ради України з питань бюджету, участі в обговоренні висновків та пропозицій до проекту закону про Державний бюджет України, підготовці проекту закону про Державний бюджет України до першого читання, його розгляді у Верховній Раді України.

Участь комітетів Верховної Ради на третій стадії бюджетного процесу передбачає здійснення ними контролю за виконанням Державного бюджету України в частині, що віднесена до предметів їх відання, для забезпечення доцільності, економності та ефективності використання державних коштів у порядку, встановленому законом.

У Бюджетному кодексі не визначено роль комітетів Верховної Ради України на третій стадії бюджетного процесу під час внесення змін до закону про Державний бюджет України. Але у Регламенті Верховної Ради України зазначається, що проект закону про внесення змін до закону про Державний бюджет України розглядається комітетом, до предмета відання якого належать питання бюджету, який готує проект відповідного висновку.

Комітети мають право готувати і попередньо розглядати питання щодо звіту про виконання Державного бюджету України. Участь кожного комітету в здійсненні зазначеної функції неоднакова, оскільки залежить від завдань, які вони виконують. Так, відповідно до Регламенту Верховної Ради України комітет, до предмета відання якого належать питання бюджету, спільно з Рахунковою палатою розглядають, поданий Кабінетом Міністрів України, річний звіт про виконання Закону про Державний бюджет України та готують висновки щодо надходження коштів до Державного бюджету України та їх використання протягом 15 днів з дня подання звіту до Верховної Ради.

Щодо контрольної діяльності комітетів, то за результатами обговорення питань на їх засіданнях, більшістю голосів присутніх членів, крім випадків передбачених зазначеним вище законом, приймаються рекомендації.

Під час здійснення контрольних функцій комітети Верховної Ради України мають право, в порядку контролю за законністю, економністю та ефективністю витрат, що здійснюються з державного бюджету, заслуховувати Першого віце-прем'єр-міністра, віце-прем'єр-міністрів, міністрів, керівників державних органів, а також органів місцевого самоврядування, представників об'єднань громадян, окремих громадян. У порядку виконання контрольних повноважень, на письмове запрошення комітету, на його засідання зобов'язані прибути на слухання зазначені особи, інші посадові особи та дати роз'яснення щодо питань, які розглядаються комітетом.

Якщо питання належать до відання кількох комітетів, то вони можуть за їх ініціативою, а також за дорученням Верховної Ради України розглядатися комітетами спільно.

3. Про важливу роль Верховної Ради України у здійсненні контролю за дотриманням бюджетного законодавства на третій стадії бюджетного процесу, безпосередньо під час виконання бюджету, свідчить те, що її контрольні повноваження саме на цій стадії конкретизовані у Бюджетному кодексі України і реалізуються при заслуховуванні звітів про стан виконання Державного бюджету України, в тому числі заслуховуванні звітів розпорядників бюджетних коштів про використання ними коштів Державного бюджету України.

Контроль Верховної Ради України за станом виконання Державного бюджету України носить систематичний характер, оскільки парламент постійно отримує інформацію про його виконання. Так, Державне казначейство України подає Верховній Раді України місячний звіт про зведені показники виконання Державного бюджету України та квартальний звіт про виконання Державного бюджету України. Від органів стягнення Верховна Рада України отримує інформацію про втрати доходів бюджету.

До повноважень Верховної Ради України по контролю за дотриманням бюджетного законодавства віднесено і здійснення контролю за використанням коштів резервного фонду державного бюджету, формою якого є передбачене чинним законодавством щомісячне звітування Кабінету Міністрів України перед Верховною Радою України про витрачання коштів резервного фонду державного бюджету. Відповідно до Порядку використання резервного фонду бюджету (затверджений постановою Кабінету Міністрів України N 415 від 29.03.2002 р.) інформацію (звіт) про використання коштів з резервного фонду державного бюджету подає Верховній Раді України також Державне казначейство України.

Аудит використання коштів резервного фонду Державного бюджету від імені Верховної Ради України здійснює Рахункова палата, яка при проведенні контролю приділяє увагу обсягу, структурі і напрямкам видатків резервного фонду бюджету, перевіряє обґрунтованість звернень, клопотань щодо виділення коштів з резервного фонду, доцільність, законність виділення таких коштів, стан фінансування та результати використання коштів резервного фонду, ефективність управління коштами резервного фонду державного бюджету, ефективність використання та використання їх за цільовим призначенням. Рахункова палата самостійно планує проведення таких перевірок чи за зверненнями Верховної Ради України, інших уповноважених органів. Про результати контрольного заходу, у встановлені законодавством терміни, повідомляється Верховна Рада України, отже вона, аналізуючи матеріали Рахункової палати, має можливість здійснити контроль за використанням коштів резервного фонду державного бюджету.

4. Ключову роль у здійсненні наданої комітетам Верховної Ради України функції - участь у складанні проекту закону про Державний бюджет України, його прийнятті, контролі за виконанням державного бюджету, розгляді звіту про виконання Державного бюджету, відіграє Комітет Верховної Ради України з питань бюджету.

Контрольні функції Комітету Верховної Ради України з питань бюджету у відповідних сферах визначено у Постанові Верховної Ради України "Про перелік, кількісний склад і предмети відання комітетів Верховної Ради України п'ятого скликання" (N 8-V від 11.07.2006 р.), із наступними змінами і доповненнями. Так, вказаний комітет здійснює контрольні функції з питань: державної бюджетної політики та міжбюджетних відносин; Державного бюджету України (включно з питаннями доходів, видатків бюджету, контролю за виконанням бюджету); бюджетного процесу; оцінки відповідності законопроектів вимогам Бюджетного кодексу України і т. д. (п. 1 пп. 11 додатка до зазначеної Постанови "Предмети відання комітетів Верховної Ради України п'ятого скликання та Спеціальної контрольної комісії Верховної Ради України з питань приватизації").

Повноваження Комітету Верховної Ради України з питань бюджету по контролю за дотриманням бюджетного законодавства реалізуються при підготовці відповідних висновків, які набувають статусу Бюджетних висновків Верховної Ради України.

Законодавством передбачається, що народні депутати, комітети розробляють свої пропозиції щодо Основних напрямів бюджетної політики на наступний бюджетний період і надсилають їх до комітету, до предмета відання якого належать питання бюджету, тобто до Комітету з питань бюджету, не пізніше ніж за три дні до розгляду питання щодо Основних напрямів бюджетної політики на наступний бюджетний період Верховною Радою, який узагальнює пропозиції, що надійшли, і готує проект постанови Верховної Ради про схвалення або взяття до відома Основних напрямів бюджетної політики на наступний бюджетний період. Контрольні функції Комітету з питань бюджету реалізуються на різних стадіях бюджетного процесу. На другій стадії бюджетного процесу, під час представлення проекту закону про Державний бюджет України на наступний рік Верховній Раді України, Голова Комітету Верховної Ради України з питань бюджету виступає з доповіддю щодо відповідності проекту закону про Державний бюджет України на наступний рік Основним напрямам бюджетної політики на наступний бюджетний період та вимогам Бюджетного кодексу України. Комітет Верховної Ради України з питань бюджету перевіряє проект закону про Державний бюджет України, який подається Кабінетом Міністрів України, щодо відповідності Основним напрямам бюджетної політики на наступний бюджетний період і готує відповідний висновок.

На Комітет Верховної Ради України з питань бюджету покладена функція доопрацювання проекту закону України про Державний бюджет України, що вказує на його основну роль у здійсненні контролю за дотриманням бюджетного законодавства на другій стадії бюджетного процесу.

Виконання законопроектної функції, яка полягає в розробці проектів законів, інших актів Верховної Ради України, попередньому їх розгляді, підготовці висновків і пропозицій щодо них, доопрацюванні за дорученням Верховної Ради України окремих законопроектів за наслідками їх розгляду на першому та наступних читаннях, узагальненні зауважень і пропозицій, що надійшли до законопроектів (ст. 12 Закону України "Про комітети Верховної Ради України") більш деталізоване у Бюджетному кодексі України щодо Комітету Верховної Ради України з питань бюджету, відповідно до якого його наділено повноваженням перевіряти законопроекти, подані на розгляд Верховної Ради України, на відповідність бюджетному законодавству. Так, кожен законопроект після його реєстрації не пізніш як у п'ятиденний строк направляється Головою Верховної Ради України або відповідно до розподілу обов'язків Першим заступником, заступником Голови Верховної Ради України до Комітету з питань бюджету, для проведення експертизи щодо його впливу на показники бюджету та відповідності законам, що регулюють бюджетні відносини.

Окрім того, Комітет Верховної Ради України з питань бюджету здійснює попередній розгляд річного звіту про виконання закону про Державний бюджет України та готує проект рішення щодо цього звіту для розгляду Верховною Радою України. Він також попередньо розглядає інформацію Кабінету Міністрів України, Міністерства фінансів України, Державного казначейства України, інших центральних органів виконавчої влади про стан виконання закону про Державний бюджет України протягом відповідного бюджетного періоду.

Для підготовки та попереднього розгляду бюджетних питань Комітет ВР з питань бюджету має право отримати будь-яку необхідну йому для цього інформацію про державний та місцеві бюджети від органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування.