Бюджетний кодекс України (БК України). Науково-практичний коментар.

1. Посадові особи, з вини яких допущено порушення бюджетного законодавства, несуть цивільну, дисциплінарну, адміністративну або кримінальну відповідальність згідно з законом.

2. Порушення бюджетного законодавства, вчинене розпорядником чи одержувачем бюджетних коштів, може бути підставою для притягнення до відповідальності згідно з законами України його керівника чи інших відповідальних посадових осіб, залежно від характеру вчинених ними діянь.

Коментар:

Коментована стаття Бюджетного кодексу встановлює персональну відповідальність посадових осіб органів державної влади, органів влади Автономної Республіки Крим та органів місцевого самоврядування, з вини яких допущено порушення бюджетного законодавства, а також відповідальність керівників та інших відповідальних посадових осіб розпорядників та одержувачів бюджетних коштів, які вчинили порушення бюджетного законодавства.

Частина перша коментованої статті БК виділяє цивільну, дисциплінарну, адміністративну та кримінальну відповідальність посадових осіб.

1.1. Питання цивільної відповідальності в основному врегульовані Цивільним кодексом України. Однак згідно ч. 2 ст. 1 ЦК, до бюджетних відносин цивільне законодавство не застосовується. Фактично особи, винні у порушенні бюджетного законодавства, несуть дисциплінарну, адміністративну або кримінальну відповідальність

1.2. Дисциплінарна відповідальність фізичних осіб за порушення бюджетного законодавства настає, як правило, у випадках, коли за відповідні порушення не передбачена адміністративна чи кримінальна відповідальність. Щорічно за матеріалами перевірок фінансової дисципліни у бюджетних установах і організаціях приймається рішення про притягнення до дисциплінарної і матеріальної відповідальності приблизно 30 тис. посадових осіб (див., наприклад, постанову Кабінету Міністрів України від 13 травня 1998 р. N 668 "Про заходи щодо запобігання порушенням фінансової дисципліни у бюджетних установах і організаціях").

1.3. Адміністративна відповідальність фізичних осіб передбачена ст. 16412 Кодексу України про адміністративні правопорушення:

"Стаття 16412. Порушення бюджетного законодавства

Включення недостовірних даних до бюджетних запитів, що призвело до затвердження необґрунтованих бюджетних призначень або необґрунтованих бюджетних асигнувань; порушення вимог Бюджетного кодексу України при здійсненні попередньої оплати за товари, роботи та послуги за рахунок бюджетних коштів, а також порушення порядку і термінів здійснення такої оплати; здійснення платежів за рахунок бюджетних коштів без реєстрації бюджетних зобов'язань, за відсутності підтвердних документів чи при включенні до платіжних документів недостовірної інформації, а також безпідставна відмова у проведенні платежу органами Державного казначейства України; порушення вимог Бюджетного кодексу України при здійсненні витрат державного бюджету (місцевого бюджету) у разі несвоєчасного набрання чинності законом про Державний бюджет України (несвоєчасного прийняття рішення про місцевий бюджет) на відповідний рік, - тягнуть за собою накладення штрафу на посадових осіб від тридцяти до п'ятдесяти неоподатковуваних мінімумів доходів громадян.

Дії, передбачені частиною першою цієї статті, вчинені особою, яку протягом року було піддано адміністративному стягненню за такі ж порушення, - тягнуть за собою накладення штрафу на посадових осіб від п'ятдесяти до сімдесяти неоподатковуваних мінімумів доходів громадян.

Взяття зобов'язань без відповідних бюджетних асигнувань або з перевищенням повноважень, встановлених Бюджетним кодексом України чи законом про Державний бюджет України на відповідний рік; включення до складу спеціального фонду бюджету надходжень з джерел, не віднесених до таких Бюджетним кодексом України чи законом про Державний бюджет України на відповідний рік; зарахування доходів бюджету на будь-які рахунки, крім єдиного казначейського рахунку (за винятком коштів, що отримуються установами України, які функціонують за кордоном), а також акумулювання їх на рахунках органів, що контролюють справляння надходжень бюджету; зарахування доходів бюджету до іншого, ніж визначено Бюджетним кодексом України чи законом про Державний бюджет України на відповідний рік, бюджету, в тому числі внаслідок здійснення поділу податків і зборів (обов'язкових платежів) та інших доходів між бюджетами з порушенням визначених розмірів; здійснення державних (місцевих) запозичень, надання Державних (місцевих) гарантій з порушенням вимог Бюджетного кодексу України; прийняття рішень, що призвели до перевищення граничних обсягів державного (місцевого) боргу чи граничних обсягів надання державних (місцевих) гарантій; розміщення тимчасово вільних коштів бюджету з порушенням вимог Бюджетного кодексу України; створення позабюджетних фондів, порушення вимог Бюджетного кодексу України щодо відкриття позабюджетних рахунків для розміщення бюджетних коштів; надання кредитів з бюджету чи повернення кредитів до бюджету з порушенням вимог Бюджетного кодексу України та/або встановлених умов кредитування бюджету; здійснення бюджетними установами запозичень у будь-якій формі або надання бюджетними установами юридичним чи фізичним особам кредитів з бюджету всупереч Бюджетному кодексу України; порушення вимог Бюджетного кодексу України щодо виділення коштів з резервного фонду бюджету, - тягнуть за собою накладення штрафу на посадових осіб від п'ятдесяти до сімдесяти неоподатковуваних мінімумів доходів громадян.

Дії, передбачені частиною третьою цієї статті, вчинені особою, яку протягом року було піддано адміністративному стягненню за такі ж порушення, - тягнуть за собою накладення штрафу на посадових осіб від сімдесяти до вісімдесяти п'яти неоподатковуваних мінімумів доходів громадян.

Здійснення видатків, кредитування місцевого бюджету, які відповідно до Бюджетного кодексу України мають проводитися з іншого бюджету; здійснення видатків бюджету чи надання кредитів з бюджету без встановлених бюджетних призначень або з їх перевищенням всупереч Бюджетному кодексу України чи закону про Державний бюджет України на відповідний рік; нецільове використання бюджетних коштів; видання нормативно-правових актів, що зменшують надходження бюджету або збільшують витрати бюджету всупереч закону; здійснення видатків на утримання бюджетної установи одночасно з різних бюджетів всупереч Бюджетному кодексу України чи законну про Державний бюджет України на відповідний рік, - тягнуть за собою накладення штрафу на посадових осіб від сімдесяти до вісімдесяти п'яти неоподатковуваних мінімумів доходів громадян.

Дії, передбачені частиною п'ятою цієї статті, вчинені особою, яку протягом року було піддано адміністративному стягненню за такі ж порушення, - тягнуть за собою накладення штрафу на посадових осіб від вісімдесяти п'яти до ста неоподатковуваних мінімумів доходів громадян".

Порушення бюджетного законодавства (ст. 16412 КпАП України), як правило, супроводжуються порушеннями законодавства з фінансових питань, відповідальність за які передбачена ст. 1642 КпАП України:

"Стаття 1642. Порушення законодавства з фінансових питань

Приховування в обліку валютних та інших доходів, непродуктивних витрат і збитків, відсутність бухгалтерського обліку або ведення його з порушенням установленого порядку, внесення неправдивих даних до фінансової звітності, неподання фінансової звітності, несвоєчасне або неякісне проведення інвентаризацій грошових коштів і матеріальних цінностей, порушення правил ведення касових операцій, перешкоджання працівникам державної контрольно-ревізійної служби у проведенні ревізій та перевірок, невжиття заходів по відшкодуванню з винних осіб збитків від недостач, розтрат, крадіжок і безгосподарності, - тягнуть за собою накладення штрафу від восьми до п'ятнадцяти неоподатковуваних мінімумів доходів громадян.

Ті самі дії, вчинені особою, яку протягом року було піддано адміністративному стягненню за одне з правопорушень, зазначених у частині першій цієї статті, - тягнуть за собою накладення штрафу від десяти до двадцяти неоподатковуваних мінімумів доходів громадян".

"Механізм" притягнення винних осіб до адміністративної відповідальності доцільно розглянути з врахуванням затвердженого наказом Головного контрольно-ревізійного управління України від 20 лютого 2002 р. N 54 (зареєстровано в Міністерстві юстиції України 6 березня 2002 р. за N 227/6515) Порядку застосування статей 16412 та 16414 Кодексу України про адміністративні правопорушення органами державної контрольно-ревізійної служби в Україні.

На підставі акта ревізії посадова особа органу державної контрольно-ревізійної служби (далі - ДКРС) складає в день закінчення ревізії (підписання акта) протокол про адміністративне правопорушення - порушення законодавства про бюджетну систему України за формою, що додається до зазначеного Порядку.

Протокол складається в двох примірниках, які підписуються посадовою особою державної контрольно-ревізійної служби, яка його склала, і особою, яка вчинила адміністративне порушення. За наявності свідків протокол може бути підписаний також ними. При встановленні ревізією порушень, за які статтями 1642 і 16412 КпАП України передбачена адміністративна відповідальність, одночасно складаються протоколи про адміністративне правопорушення як за порушення законодавства з фінансових питань, так і за порушення законодавства про бюджетну систему України. Якщо ці порушення вчинені однією посадовою особою, то на неї складається протокол за кожне порушення окремо.

Протокол про вчинення адміністративного правопорушення, відповідальність за яке передбачено статтею 1642 або статтею 16412, не пізніше наступного дня після його складання реєструється в журналі реєстрації актів ревізій, після чого долучається до матеріалів справи про вчинене адміністративне правопорушення.

Справа про адміністративне правопорушення повинна містити такі документи або їх копії, завірені підписом посадової особи та печаткою органу ДКРС:

- протокол про адміністративне правопорушення;

- акт ревізії або витяг з нього з додатками, на які є посилання в акті, уключаючи копії розпорядчих чи господарських документів, які містять ознаки адміністративного правопорушення та/або підтверджують його вчинення;

- заперечення посадових осіб підприємства, установи, організації, які ревізувались, та інших осіб щодо обставин порушення (якщо такі подані) і висновки на ці заперечення посадових осіб органів ДКРС;

- пояснення посадової особи, на яку складено протокол (у разі, якщо воно подано не на бланку протоколу);

- довідка про розмір заробітної плати та інші документи щодо обставин, які пом'якшують чи обтяжують відповідальність за адміністративне правопорушення (довідка про склад сім'ї, наявність на утриманні непрацездатних осіб тощо, при наданні їх ревізору посадовою особою, що вчинила адміністративне правопорушення);

- опис документів.

Справа про адміністративне правопорушення передається до суду за місцем вчинення правопорушення у строк не пізніше 3 робочих днів після реєстрації протоколу в спеціальній книзі за відсутності зауважень (заперечень) керівництва об'єкта контролю, установи чи організації або не пізніше 20 робочих днів - за наявності таких зауважень (заперечень).

Матеріали справи про адміністративне правопорушення зі супровідним листом передаються до суду через його канцелярію з обов'язковим позначенням дати і вхідного номера на другому примірнику супровідного листа органу ДКРС. Допускається передача до суду протоколу і доданих до нього матеріалів рекомендованим поштовим відправленням.

Відповідно до п. 9 ст. 10 Закону України від 26 січня 1993 р. (з наступними змінами і доповненнями) "Про державну контрольно-ревізійну службу в Україні" Головному контрольно-ревізійному управлінню України, контрольно-ревізійним управлінням в Республіці Крим, областях, містах Києві і Севастополі, контрольно-ревізійним підрозділам (відділам, групам) у районах, містах і районах у містах "надається право накладати у випадках, передбачених законодавчими актами, на керівників та інших службових осіб підприємств, установ і організацій адміністративні стягнення". Натомість, ст. 2341 КпАП України встановлено, що органи державної контрольно-ревізійної служби в Україні розглядають справи про адміністративні правопорушення, пов'язані з порушенням законодавства з фінансових питань (стаття 1642), порушенням порядку подання фінансової звітності та ведення бухгалтерського обліку при ліквідації юридичної особи (стаття 1666). Від імені державної контрольно-ревізійної служби в Україні розглядати справи про адміністративні правопорушення і накладати адміністративні стягнення мають право: начальник Головного контрольно-ревізійного управління України та його заступники, начальники контрольно-ревізійних управлінь в Автономній Республіці Крим, областях, містах Києві і Севастополі та їх заступники.

Таким чином, справи про порушення законодавства про бюджетну систему України (ст. 16412) розглядають і рішення про застосування адміністративних стягнень приймають судді районних (міських) судів (ч. 1 ст. 221 КпАП України).

1.4. Кримінальна відповідальність за бюджетні правопорушення передбачена статтями 210 і 211 КК.

Стаття 210 чинного Кримінального кодексу України має таку редакцію:

"Стаття 210. Нецільове використання бюджетних коштів, здійснення видатків бюджету чи надання кредитів з бюджету без встановлених бюджетних призначень або з їх перевищенням

1. Нецільове використання бюджетних коштів службовою особою, а так само здійснення видатків бюджету чи надання кредитів з бюджету без встановлених бюджетних призначень або з їх перевищенням всупереч Бюджетному кодексу України чи закону про Державний бюджет України на відповідний рік, якщо предметом таких дій були бюджетні кошти у великих розмірах, караються штрафом від ста до трьохсот неоподатковуваних мінімумів доходів громадян або виправними роботами на строк до двох років, або обмеженням волі на строк до трьох років, з позбавленням права обіймати певні посади чи займатися певною діяльністю на строк до трьох років або без такого.

2. Ті самі діяння, предметом яких були бюджетні кошти в особливо великих розмірах або вчинені повторно, або за попередньою змовою групою осіб, караються обмеженням волі на строк від двох до п'яти років або позбавленням волі на строк від двох до шести років, з позбавленням права обіймати певні посади чи займатися певною діяльністю на строк до трьох років.

Примітка. 1. До бюджетних коштів належать кошти, що включаються до державного бюджету і місцевих бюджетів.

2. Великим розміром бюджетних коштів відповідно до статей 210, 211 цього Кодексу вважається сума, що в тисячу і більше разів перевищує неоподатковуваний мінімум доходів громадян.

3. Особливо великим розміром бюджетних коштів відповідно до статей 210, 211 цього Кодексу вважається сума, що в три тисячі і більше разів перевищує неоподатковуваний мінімум доходів громадян".

Нецільове використання бюджетних коштів див. коментар до ст. 119 БК.

Здійснення видатків бюджету чи надання кредитів з бюджету без встановлених бюджетних призначень або з їх перевищенням - це використання головними розпорядниками бюджетних коштів без відповідних на те повноважень, які дозволяють надавати розпорядникам коштів бюджету бюджетні асигнування в обсягах, що перевищують затверджені межі витрат (крім погашення боргу та розміщення бюджетних коштів на депозитах, придбання цінних паперів). Останнє означає фінансування окремих або всіх видатків бюджету, надання кредитів з бюджету в розмірах, що перевищують затверджені бюджетами різних рівнів. Таке фінансування може здійснюватися за рахунок додаткових, понад визначені, надходжень до бюджету внаслідок збільшення його дохідної частини, а також за рахунок використання коштів, призначених на фінансування інших видатків бюджетів (в останньому випадку одночасно буде мати місце як використання цих коштів в обсягах, що перевищують затверджені межі видатків та надання кредитів, так і використання їх не за цільовим призначенням). Склад цього злочину утворюють як дії, що призводять до перевищення меж загального бюджету, так і дії, в результаті яких перевищуються межі видатків та кредитів з бюджету по окремому коду бюджетної класифікації, навіть якщо в цілому видатки бюджету та максимально допустимі обсяги надання кредитів з бюджету не були перевищені.

Обов'язковою ознакою складу злочину, передбаченого ст. 210 КК, є великий розмір бюджетних коштів, відносно яких вчинене порушення. Тільки за умови, що розмір цих коштів в тисячу і більше разів перевищує неоподатковуваний мінімум доходів громадян, можливе притягнення до кримінальної відповідності осіб, винних у відповідному порушенні.

Можливі випадки, коли великий розмір бюджетних коштів, щодо яких вчинені порушення, утворюється в результаті різних за формою порушень бюджетного законодавства (наприклад, мали місце використання цих коштів всупереч їх цільовому призначенню, в обсягах, що перевищують затверджені межі витрат). Такі дії утворюють склад злочину, передбаченого ч. 1 ст. 210 КК, лише за наявності єдиного умислу на здійснення декількох порушень бюджетного законодавства.

Суб'єктивна сторона злочину характеризується прямим умислом. Суб'єктом злочину може бути будь-яка службова особа, наділена правом розпоряджатися бюджетними коштами, в тому числі відповідні службові особи підприємств, установ і організацій, фінансування яких здійснюється за рахунок бюджету, які чинним бюджетним законодавством визнаються розпорядниками або одержувачами бюджетних коштів (див. ст. ст. 2 і 22 БК України і коментар до ст. ст. 2 та 22 БК).

Суб'єктами злочину у формі здійснення видатків бюджету чи надання кредитів з бюджету без встановлених бюджетних призначень або з їх перевищенням всупереч Бюджетному кодексу України чи закону про Державний бюджет України на відповідний рік можуть бути головні розпорядники, а також розпорядники нижчого рівня, до сфери управління яких відносяться інші розпорядники нижчого рівня, в особі їх керівників та інших відповідальних посадових осіб, а також службові особи суб'єктів господарювання, громадських та інших організацій, що не мають статусу бюджетної установи, але отримують кошти з бюджету на здійснення заходів, передбачених бюджетною програмою, на виконання якої їх уповноважено розпорядниками бюджетних коштів.

Якщо службові особи суб'єктів господарської діяльності, інших юридичних осіб небюджетної сфери, що отримали бюджетні кошти у вигляді дотацій, субсидій або субвенцій, витрачають такі кошти не згідно з їх цільовим призначенням, вчинене може утворювати сукупність злочинів, передбачених відповідними частинами ст. ст. 210 та 222 КК України.

Здійснення передбачених диспозицією ч. 1 ст. 210 КК України діянь службовими особами, що не є розпорядниками або одержувачами бюджетних коштів, кваліфікується як перевищення влади або службових повноважень, оскільки ними в такому випадку вчиняються дії, які є компетенцією посадової особи вищого рівня або посадової особи іншого відомства.

Частиною 2 ст. 210 КК передбачена відповідальність за кваліфіковані види нецільового використання бюджетних коштів, здійснення видатків бюджету чи надання кредитів з бюджету без встановлених бюджетних призначень або з їх перевищенням, тобто здійснення передбачених ч. 1 ст. 210 дій:

• повторно;

• за попередньою змовою групою осіб;

• щодо бюджетних коштів в особливо великих розмірах.

Повторним є здійснення будь-кого діяння, передбаченого ч. 1 або ч. 2 ст. 210 КК України, особою, яка раніше вчинила одне або декілька таких діянь, незалежно від їх послідовності і наявності або відсутності судимості за них. При цьому необхідно, щоб умисел на здійснення кожного порушення виникав у винної особи самостійно. Якщо ж при здійсненні першого діяння умислом посадової особи охоплювалися і подальші діяння (епізоди), пов'язані з цим порушенням, все вчинене повинно кваліфікуватися як єдиний злочин, що продовжується і залежно від розміру бюджетних коштів, які були предметом порушень, кваліфікуватися по ч. 1 або ч. 2 ст. 210 КК України.

Вчиненими за попередньою змовою групою осіб потрібно вважати таке нецільове використання бюджетних коштів, здійснення видатків бюджету чи надання кредитів з бюджету без встановлених бюджетних призначень або з їх перевищенням, в якому брали участь як співвиконавці, заздалегідь домовившись про його здійснення, принаймні дві службові особи, які є суб'єктами даного злочину. Зміст поняття "особливо великий розмір бюджетних коштів" розкрито в примітці до ст. 210 КК України.

До КК України включена ще одна стаття (ст. 211) про відповідальність за порушення бюджетного законодавства. Вона має таку редакцію:

"Стаття 211. Видання нормативно-правових актів, що зменшують надходження бюджету або збільшують видатки бюджету всупереч закону

1. Видання службовою особою нормативно-правових актів, що зменшують надходження бюджету або збільшують витрати бюджету всупереч закону, якщо предметом таких дій були бюджетні кошти у великих розмірах, карається штрафом від ста до чотирьохсот неоподатковуваних мінімумів доходів громадян або виправними роботами на строк до двох років, або обмеженням волі на строк до п'яти років, або позбавленням волі на строк до чотирьох років, з позбавленням права обіймати певні посади чи займатися певною діяльністю на строк до трьох років.

2. Ті самі дії, предметом яких були бюджетні кошти в особливо великих розмірах або вчинені повторно, караються позбавленням волі на строк від двох до шести років з позбавленням права обіймати певні посади або займатися певною діяльністю на строк до трьох років".

Нормативно-правовий акт офіційний письмовий документ, прийнятий уповноваженим на це суб'єктом нормотворення у визначеній законодавством формі та за встановленою законодавством процедурою, спрямований на регулювання суспільних відносин, що містить норми права, має неперсоніфікований характер і розрахований на неодноразове застосування. Прийняття нормативно-правових актів у вигляді листів і телеграм не допускається (абз. 5 п. 1.4 Порядку подання нормативно-правових актів на державну реєстрацію до Міністерства юстиції України та проведення їх державної реєстрації, затвердженого наказом Міністерства юстиції України від 12 квітня 2005 р. N 34/5). Відповідно до цього визначення під нормативно-правовими актами, що зменшують надходження бюджету або збільшують видатки бюджету всупереч закону, слід розуміти нормативно-правові акти (постанови, розпорядження, накази, рішення тощо), що поширюються на неперсоніфіковане коло фізичних та (або) юридичних осіб, розраховані на неодноразове застосування і які зменшують затверджені законами, в тому числі Законом про Державний бюджет України, порядок обчислення і сплати до бюджетів податків і зборів (обов'язкових платежів) або збільшують розміри видатків і порядок їх здійснення.

Під виданням нормативно-правових актів слід розуміти підписання або затвердження службовою особою, наділеною відповідними повноваженнями, вказаних актів (постанов, розпоряджень, наказів, рішень тощо), а також дії щодо їх оприлюднення, якщо це є необхідною умовою набуття ними чинності.

Якщо при виконанні незаконних нормативно-правових актів іншою службовою особою допущено використання бюджетних коштів в обсягах, що перевищують затверджені межі видатків бюджету та надання кредитів з бюджету, і така особа усвідомлювала, що дозвіл на використання бюджетних коштів є незаконним, її дії повинні кваліфікуватися за ст. 210 КК України.

Видання нормативно-правових актів, що зменшують доходи або збільшують видатки бюджету всупереч закону, визнається злочином у випадку, якщо предметом таких дій були бюджетні кошти у великих (ч. 1 ст. 211) або особливо великих (ч. 2 ст. 211) розмірах.

Суб'єктивна сторона злочину характеризується умисною виною. Суб'єктом злочину в формі є службові особи: 1) органів виконавчої влади і їх структурних підрозділів, наділені правом видавати або затверджувати нормативно-правові акти (вищі службові особи Кабінету Міністрів України, керівники міністерств і інших центральних органів виконавчої влади, керівники органів виконавчої влади нижчого рівня), або акти міжвідомчого характеру (службові особи Кабінету Міністрів України, Мінфіну, Держказначейства, ДПА, Нацбанку, Держмитслужби, Пенсійного фонду та інші); 2) службові особи, наділені правом підпису актів місцевих державних адміністрацій і виконавчих органів відповідних місцевих рад про доходи і видатки місцевих бюджетів; 3) керівники органів місцевого самоврядування.

Видання нормативно-правових актів посадовими особами, що не мають на це права, повинно кваліфікуватися при наявності відповідного розміру заподіяної шкоди за ст. 365 КК України перевищення влади або службових повноважень.