Бюджетний кодекс України (БК України). Науково-практичний коментар.

1. Головні розпорядники бюджетних коштів забезпечують складання бюджетних запитів для подання Міністерству фінансів України відповідно до вимог інструкції з підготовки бюджетних запитів, з урахуванням звітів про виконання паспортів бюджетних програм, а також висновків про результати контрольних заходів, проведених органами, уповноваженими на здійснення контролю за дотриманням бюджетного законодавства, у терміни та порядку, встановлені Міністерством фінансів України.

2. Головні розпорядники бюджетних коштів забезпечують включення до бюджетних запитів показників за бюджетними програмами, які забезпечують протягом декількох років виконання інвестиційних програм (проектів), у разі їх схвалення у встановленому законодавством порядку та на підставі розрахунків обсягу витрат і вигод щодо реалізації таких інвестиційних програм (проектів).

3. Головні розпорядники бюджетних коштів забезпечують своєчасність, достовірність та зміст поданих Міністерству фінансів України бюджетних запитів, які мають містити всю інформацію, необхідну для аналізу показників проекту Державного бюджету України, індикативних прогнозних показників Державного бюджету України на наступні за плановим два бюджетні періоди, згідно з вимогами Міністерства фінансів України.

Коментар:

1. Ст. 35 Бюджетного кодексу України містить загальні положення щодо розроблення бюджетних запитів.

2. Бюджетні запити складаються на основі отриманих від Міністерства фінансів України граничних обсягів видатків загального фонду Державного бюджету України. Головні розпорядники бюджетних коштів безпосередньо не складають запит, а розподіляють отримані плановані суми коштів між виконавцями бюджетних програм, кожен з яких розглядає планові показники і складає ту частину запиту, яка становить його бюджетну програму. З метою чіткого розподілу функцій, повноважень і відповідальності між відповідальними виконавцями та головними розпорядниками бюджетних коштів у процесі складання і виконання державного бюджету в умовах застосування програмно-цільового методу у бюджетному процесі відповідно до ст. 20 Бюджетного кодексу Міністерством фінансів України затверджено Інструкцію про статус відповідальних виконавців бюджетних програм та особливості їх участі у бюджетному процесі.

Відповідальний виконавець - це особа, яка забезпечує виконання однієї або ряду бюджетних програм у системі головного розпорядника бюджетних коштів. Нею може бути сам головний розпорядник бюджетних коштів, розпорядник коштів державного бюджету нижчого рівня, одержувач бюджетних коштів. У системі головного розпорядника бюджетних коштів може бути до 9 відповідальних виконавців бюджетних програм. Відповідальний виконавець визначається головним розпорядником бюджетних коштів за письмовим погодженням з Міністерством фінансів України саме на стадії формування проекту державного бюджету на наступний рік. Він має бути юридичною особою, мати окремий рахунок і бухгалтерський баланс.

Після отримання інструкції Міністерства фінансів України з підготовки бюджетних запитів головні розпорядники бюджетних коштів розподіляють плановані обсяги між відповідальними виконавцями і у триденний строк доводять до відома відповідальних виконавців попередньо плановані їм обсяги видатків, а також організовують розроблення бюджетних запитів. Після цього визначається сума доходів на наступний рік за кожним джерелом надходження з врахуванням фактичного рівня виконання доходів за минулий та поточні роки (очікуваний показник).

Основним показником бюджетних запитів є обсяги планованих видатків. Головні розпорядники бюджетних коштів визначають їх для розпорядників коштів нижчого рівня, виходячи із об'єктивних фактичних показників, потреб кожного розпорядника, установи, обсягів їх діяльності, штатної чисельності, вимог бюджетних програм, планованих заходів тощо.

На цьому етапі важливого значення набуває складання кошторисів бюджетних установ, врегульоване Порядком складання, розгляду, затвердження та основних вимог до виконання кошторисів бюджетних установ, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України N 228 від 28 лютого 2002 р.

Кошторис бюджетних установ має такі складові частини:

- загальний фонд, який містить обсяг надходжень із загального фонду бюджету та розподіл видатків за повною економічною класифікацією видатків на виконання бюджетною установою (далі - установа) основних функцій або розподіл надання кредитів з бюджету за класифікацією кредитування бюджету;

- спеціальний фонд, який містить обсяг надходжень із спеціального фонду бюджету на конкретну мету та їх розподіл за повною економічною класифікацією видатків на здійснення відповідних видатків згідно із законодавством, а також на реалізацію пріоритетних заходів, пов'язаних з виконанням установою основних функцій, або розподіл надання кредитів з бюджету згідно із законодавством за класифікацією кредитування бюджету.

Форма кошторису затверджується Мінфіном.

Кожна установа незалежно від того, чи веде вона облік самостійно, чи обслуговується централізованою бухгалтерією, для забезпечення своєї діяльності складає індивідуальні кошториси, плани асигнувань загального фонду бюджету, плани надання кредитів із загального фонду бюджету, плани спеціального фонду за кожною виконуваною нею бюджетною програмою (функцією), а вищі навчальні заклади та наукові установи також індивідуальні плани використання бюджетних коштів та індивідуальні помісячні плани використання бюджетних коштів.

В процесі складання кошторисів Мінфін, Міністерство фінансів Автономної Республіки Крим, місцеві фінансові органи доводять до головних розпорядників відомості про граничні обсяги видатків та надання кредитів з бюджету загального фонду проекту відповідного бюджету на наступний рік, що є підставою для складання проектів кошторисів.

Для правильної та своєчасної організації роботи, пов'язаної із складанням проектів кошторисів, головні розпорядники, керуючись відповідними вказівками Мінфіну, Міністерства фінансів Автономної Республіки Крим, місцевих фінансових органів щодо складання проектів відповідних бюджетів на наступний рік:

- встановлюють для розпорядників нижчого рівня граничні обсяги видатків та/або надання кредитів з бюджету із загального фонду бюджету, термін подання проектів кошторисів і дають вказівки щодо їх складання;

- розробляють і повідомляють розпорядникам нижчого рівня інші показники, яких вони повинні додержуватися відповідно до законодавства і які необхідні для правильного визначення видатків або надання кредитів з бюджету у проектах кошторисів;

- забезпечують складення проектів кошторисів на бюджетні програми (функції), що виконуються безпосередньо головними розпорядниками.

Головні розпорядники розглядають показники проектів кошторисів розпорядників нижчого рівня щодо законності та правильності розрахунків, доцільності запланованих видатків або надання кредитів з бюджету, правильності їх розподілу відповідно до економічної класифікації видатків та класифікації кредитування бюджету, повноти надходження доходів або повернення кредитів, додержання діючих ставок (посадових окладів), норм, цін, лімітів, а також інших показників відповідно до законодавства та складають проекти зведених кошторисів.

Зведені кошториси, зведені плани асигнувань загального фонду бюджету, зведені плани надання кредитів із загального фонду бюджету та зведені плани спеціального фонду - це зведення показників індивідуальних кошторисів, планів асигнувань загального фонду бюджету, планів надання кредитів із загального фонду бюджету, планів спеціального фонду розпорядників коштів бюджету нижчого рівня, що складаються головним розпорядником для подання Мінфіну, Міністерству фінансів Автономної Республіки Крим, місцевим фінансовим органам та органам Державного казначейства. Зведені кошториси не затверджуються.

Зведені плани використання бюджетних коштів і зведені помісячні плани використання бюджетних коштів - це зведення показників індивідуальних планів використання бюджетних коштів та індивідуальних помісячних планів використання бюджетних коштів вищих навчальних закладів та наукових установ - розпорядників коштів бюджету нижчого рівня, що складаються головним розпорядником коштів, через якого вони отримують бюджетні призначення, для подання цих показників Мінфіну, Міністерству фінансів Автономної Республіки Крим, місцевим фінансовим органам та органам Державного казначейства.

На основі проектів зведених кошторисів головні розпорядники формують бюджетні запити, які подаються Мінфіну, Міністерству фінансів Автономної Республіки Крим, місцевим фінансовим органам для включення до проектів відповідних бюджетів у встановленому ними порядку.

Термін розгляду показників проектів кошторисів розпорядників нижчого рівня встановлюється головними розпорядниками так, щоб проекти зведених кошторисів могли бути своєчасно оформлені як бюджетні запити.

У разі обмеження терміну формування бюджетних запитів головними розпорядниками Мінфін, Міністерство фінансів Автономної Республіки Крим, місцеві фінансові органи надають дозвіл головним розпорядникам самостійно визначати порядок та обсяг одержання необхідних даних для забезпечення своєчасного формування і подання бюджетних запитів.

Проекти кошторисів складаються усіма установами на наступний бюджетний рік, якщо ці установи функціонували до початку року, на який плануються видатки та/або надання кредитів з бюджету. У разі коли установи утворені не з початку року, кошториси складаються і затверджуються для кожної установи з часу її утворення до кінця бюджетного року в загальному порядку.

У частині надходжень проектів кошторисів зазначаються планові обсяги, які передбачається спрямувати на здійснення видатків або надання кредитів з бюджету із загального та спеціального фондів проектів відповідних бюджетів.

У процесі складання та затвердження проектів кошторисів залишки коштів за спеціальним фондом кошторисів не плануються.

Обсяги надходжень до спеціального фонду проекту кошторису визначаються на підставі розрахунків, які складаються за кожним джерелом доходів та/або фінансування бюджету чи повернення кредитів до бюджету, що плануються на наступний рік.

За основу цих розрахунків беруться такі показники:

обсяг надання тих чи інших платних послуг, а також інші розрахункові показники (площа приміщень і вартість обладнання та іншого майна, що здаються в оренду, кількість місць у гуртожитках, кількість відвідувань музеїв, виставок тощо) та розмір плати в розрахунку на одиницю показника, який повинен встановлюватися відповідно до законодавства;

- прогнозне надходження зборів (обов'язкових платежів) до спеціального фонду бюджету;

- прогнозний обсяг повернення коштів до бюджету, що мають цільове призначення.

На підставі зазначених показників визначається сума надходжень на наступний рік за кожним їх джерелом з урахуванням конкретних умов роботи установи. Під час формування показників, на підставі яких визначаються надходження планового періоду, обов'язково враховується рівень їх фактичного виконання за останній звітний рік, а також очікуваного виконання за період, що передує планованому. Показники повинні наводитися в обсязі, зазначеному в розрахунку, і повністю відповідати показникам бухгалтерської звітності за відповідні періоди.

У процесі формування спеціального фонду проекту кошторису планування власних надходжень бюджетних установ здійснюється за групами та підгрупами відповідно до правил, визначених законодавством для цієї категорії доходів бюджету.

Спеціальний фонд проекту кошторису передбачає зведення показників за всіма джерелами надходження коштів до цього фонду та відповідними напрямами їх використання.

Розподіл видатків або надання кредитів з бюджету спеціального фонду проекту кошторису проводиться виключно в межах і за рахунок відповідних надходжень, запланованих на цю мету в зазначеному фонді.

Відповідальність за виникнення заборгованості, що склалася за видатками спеціального фонду, несе виключно розпорядник, з вини якого вона утворилась.

Під час визначення обсягів видатків та/або надання кредитів з бюджету розпорядників нижчого рівня головні розпорядники повинні враховувати об'єктивну потребу в коштах кожної установи, виходячи з її основних виробничих показників і контингентів, які встановлюються для установ (кількість класів, учнів у школах, ліжок у лікарнях, дітей у дошкільних закладах тощо), обсягу виконуваної роботи, штатної чисельності, необхідності погашення дебіторської і кредиторської заборгованості та реалізації окремих програм і намічених заходів щодо скорочення витрат у плановому періоді.

Обов'язковим є виконання вимоги щодо першочергового забезпечення бюджетними коштами видатків на оплату праці з нарахуваннями, а також на господарське утримання установ. Під час визначення видатків у проектах кошторисів установи повинен забезпечуватися суворий режим економії коштів і матеріальних цінностей. До кошторисів можуть включатися тільки видатки, передбачені законодавством, необхідність яких обумовлена характером діяльності установи. Видатки на придбання обладнання, капітальний ремонт приміщень тощо, які не є першочерговими, можуть передбачатися лише за умови забезпечення коштами невідкладних витрат та відсутності заборгованості. При цьому видатки на заробітну плату з коштів спеціального фонду обчислюються залежно від обсягу діяльності, що провадиться за рахунок цих коштів, із застосуванням встановлених законодавством норм, які використовуються установами аналогічного профілю.

Мінфін має право визначати на кожний рік порядок врахування у кошторисах обсягів заборгованості, яка виникла внаслідок непогашення бюджетних зобов'язань установ.

Асигнування на централізовані заходи, які здійснюються головними розпорядниками, включаються до кошторисів тільки у разі, коли проведення таких заходів за рахунок коштів бюджету не суперечить законодавству.

До централізованих заходів належать заходи з організації та здійснення безпосередньо апаратом головного розпорядника або апаратом уповноваженого ним розпорядника нижчого рівня або уповноваженою ним установою закупівель товарів, робіт і послуг у рамках реалізації затверджених у встановленому порядку державних цільових програм, а також загальнодержавних заходів програмного характеру з метою забезпечення відповідними товарами, роботами, послугами закладів та установ системи головного розпорядника та/або співвиконавців відповідних державних цільових програм.

Показники видатків або надання кредитів з бюджету, що включаються до проекту кошторису, повинні бути обґрунтовані відповідними розрахунками за кожним кодом економічної класифікації видатків або класифікації кредитування бюджету і деталізовані за видами та кількістю товарів (робіт, послуг) із зазначенням вартості за одиницю.

Видатки спеціального фонду кошторису за рахунок власних надходжень плануються у такій послідовності: за встановленими напрямами використання, на погашення заборгованості установи з бюджетних зобов'язань за спеціальним та загальним фондом кошторису та на проведення заходів, пов'язаних з виконанням основних функцій, які не забезпечені (або частково забезпечені) видатками загального фонду.

При цьому розпорядник бюджетних коштів здійснює коригування обсягів узятих бюджетних зобов'язань за загальним фондом кошторису для проведення видатків з цих зобов'язань із спеціального фонду кошторису відповідно до бюджетного законодавства.

Кошториси та штатні розписи установ, які належать до сфери управління МЗС і специфіка діяльності яких пов'язана з функціонуванням за кордоном, можуть складатися за окремим порядком, погодженим з Мінфіном.

Після затвердження державного та місцевих бюджетів проекти зведених кошторисів приводяться у відповідність з показниками цих бюджетів.

Відповідальні виконавці бюджетних програм складають бюджетні запити за кожною бюджетною програмою і подають їх головному розпоряднику бюджетних коштів.

У процесі опрацювання бюджетних запитів у Міністерстві фінансів України відповідальні виконавці мають право брати участь, разом з головним розпорядником, в обговоренні та узгодженні бюджетних програм, що пропонуються головним розпорядником для включення до проекту державного бюджету. При цьому Міністерство фінансів України розглядає окремі пропозиції відповідальних виконавців щодо включення його бюджетних програм до проекту державного бюджету тільки за наявності висновку головного розпорядника.

Головні розпорядники бюджетних коштів перевіряють проекти поданих їм кошторисів розпорядників бюджетів нижчого рівня (відповідальних виконавців) щодо їх законності, фактичної вірності, доцільності та інших показників і параметрів, після чого формують проект зведеного кошторису, який служить основою бюджетного запиту, що подається до Міністерства фінансів України, Міністерства фінансів Автономної Республіки Крим, місцевих фінансових органів для складання проекту Державного бюджету України. Після цього у встановлені Міністерством фінансів строки головні розпорядники бюджетних кредитів подають бюджетні запити до Міністерства фінансів України. У проекті Закону про Державний бюджет України бюджетні призначення встановлюються головному розпорядникові у розрізі відповідальних виконавців за всіма бюджетними програмами.

При цьому головні розпорядники повинні забезпечити включення до бюджетних запитів показників за бюджетними програмами, які забезпечують протягом декількох років виконання інвестиційних програм (проектів), у разі їх схвалення у встановленому законодавством порядку та на підставі розрахунків обсягу витрат і вигод щодо реалізації таких інвестиційних програм (проектів), а також урахування при їх складанні звітів про виконання паспортів бюджетних програм, а також висновків про результати контрольних заходів, проведених органами, уповноваженими на здійснення контролю за дотриманням бюджетного законодавства. Перелік таких органів і їх контрольні повноваження визначено в главі 17 коментованого Кодексу.

3. Частина третя коментованої статті Бюджетного кодексу України встановлює відповідальність головних розпорядників бюджетних коштів за своєчасність, достовірність і зміст бюджетних запитів, які вони подають до Міністерства фінансів України, а також за її достатність для складання проекту Державного бюджету. У разі встановлення вини головних розпорядників бюджетних коштів вони можуть бути притягнуті до відповідальності, а при відсутності, недостовірності даних та ін. Міністерство фінансів України вирішує питання щодо відповідальності головних розпорядників бюджетних коштів на підставі власних даних.

Головний розпорядник несе відповідальність за своєчасність подання, достовірність, зміст та повноту інформації бюджетного запиту. У разі несвоєчасного подання бюджетного запиту на плановий рік, що є бюджетним правопорушенням, Міністерство фінансів, керуючись ст. ст. 116 і 118 Бюджетного кодексу України, може скласти протокол про бюджетне правопорушення згідно з наказом Міністерства фінансів від 15.11.2010 N 1370.  У разі надання необґрунтованих або з порушенням встановлених вимог бюджетних запитів до проекту державного бюджету на плановий рік відповідні видатки можуть бути не включені до проекту державного бюджету на плановий рік.

Усі показники бюджетних запитів формуються на основі бюджетної класифікації, яка згідно ст. 2 Бюджетного кодексу України являє собою єдине систематизоване згрупування доходів, видатків (в тому числі кредитування за вирахуванням погашення) та фінансування бюджету за ознаками економічної сутності, функціональної діяльності, організаційного устрою та іншими ознаками відповідно до законодавства України та міжнародних стандартів. Бюджетна класифікація була запроваджена в 1996 році згідно з Постановою Верховної Ради України "Про структуру бюджетної класифікації України" N 327/96-ВР від 12 липня 1996 р. Затверджена постановою структура бюджетної класифікації передбачає розподіл всіх коштів бюджету за групами (доходи, видатки бюджету, фінансування бюджету, державний борг), присвоєння кожній із груп індивідуального класифікаційного номера. Зокрема, функціональна структура видатків бюджетів України передбачає такі напрями видатків: 1. Державне управління; 2. Міжнародна діяльність; 3. Фундаментальні дослідження і сприяння науково-технічному прогресу; 4. Національна оборона; 5. Правоохоронна діяльність та забезпечення безпеки держави; 6. Освіта; 7. Охорона здоров'я; 8. Соціальний захист та соціальне забезпечення; 9. Житлово-комунальне господарство; 10. Культура і мистецтво; 11. Засоби масової інформації; 12. Фізична культура і спорт; 13. Промисловість та енергетика; 14. Будівництво; 15. Сільське господарство, лісове господарство, рибальство і мисливство; 16. Транспорт, шляхове господарство, зв'язок, телекомунікації та інформатика; 17. Інші послуги, пов'язані з економічною діяльністю; 18. Заходи, пов'язані з ліквідацією наслідків Чорнобильської катастрофи та соціальним захистом населення; 19. Охорона навколишнього природного середовища та ядерна безпека; 20. Попередження та ліквідація надзвичайних ситуацій та наслідків стихійного лиха; 21. Поповнення державних запасів і резервів; 22. Обслуговування державного боргу; 23. Державні цільові фонди (за винятком Фонду для здійснення заходів щодо ліквідації наслідків Чорнобильської катастрофи та соціального захисту населення); 24. Видатки, не віднесені до основних груп.

Економічна структура видатків бюджетів включає в себе поточні видатки (видатки на товари і послуги, оплата праці державних службовців, придбання предметів постачання і матеріалів, видатки на відрядження, оплата послуг з утримання приміщень і обслуговування установ та організацій, оплата транспортних послуг, оплата комунальних послуг (тепло, вода, електроенергія) та ін.) та капітальні видатки (придбання основного капіталу, придбання обладнання і предметів довгострокового користування, капітальне будівництво та капітальний ремонт, створення державних запасів і резервів та ін.), а також інші видатки. Ця структура дає найбільш загальне уявлення про функціональні видатки бюджетів і їх відмежування від видатків, класифікованих за економічною ознакою. Однак в постанові Верховної Ради України було встановлено, що відомча структура видатків бюджетної класифікації України затверджується Міністерством фінансів України за поданням відповідних міністерств і відомств. Тому в практиці роботи органів, які складають Державний бюджет України, зараз використовується бюджетна класифікація, затверджена наказом Міністерства фінансів України N 604 від 27 грудня 2001 р. В ній кожному з доходів і видатків бюджету, статтям фінансування бюджету і боргу присвоєно певний класифікаційний номер, яким мають керуватися всі учасники бюджетного процесу на стадії складання проекту державного бюджету.