Бюджетний кодекс України (БК України). Науково-практичний коментар.

1. Якщо до початку нового бюджетного періоду не набрав чинності закон про Державний бюджет України, Кабінет Міністрів України має право здійснювати витрати Державного бюджету України відповідно до таких вимог:

1) витрати Державного бюджету України можуть здійснюватися лише на бюджетні програми, бюджетні призначення щодо яких встановлені законом про Державний бюджет України на попередній бюджетний період та одночасно передбачені у проекті закону про Державний бюджет України на наступний бюджетний період, поданому Кабінетом Міністрів України до Верховної Ради України, за якими повністю зберігаються цільові обмеження;

2) щомісячні бюджетні асигнування загального фонду Державного бюджету України сумарно не можуть перевищувати 1/12 обсягу бюджетних призначень, визначених законом про Державний бюджет України на попередній бюджетний період (крім випадків, передбачених частиною шостою статті 16 та частиною четвертою статті 23 цього Кодексу, а також пунктами 4 і 5 частини другої цієї статті).

2. До набрання чинності законом про Державний бюджет України на поточний бюджетний період:

1) забороняється із загального фонду державного бюджету здійснювати витрати в частині капітальних видатків та надання кредитів з бюджету, крім капітальних видатків, пов'язаних з ліквідацією аварій на об'єктах соціально-культурної сфери, житлового господарства, систем тепло-, енерго-, газо-, водопостачання та водовідведення, а також витрат, пов'язаних із введенням воєнного чи надзвичайного стану, оголошенням окремих місцевостей зонами надзвичайної екологічної ситуації та виділенням коштів з резервного фонду державного бюджету;

2) державні запозичення можуть здійснюватися в обсязі, що не перевищує обсяг витрат на погашення державного боргу у відповідний період, а державні гарантії не надаються;

3) діють норми закону про Державний бюджет України на попередній бюджетний період, крім норм, якими визначені загальні показники державного бюджету, бюджетні призначення головним розпорядникам коштів державного бюджету і обсяги трансфертів між державним бюджетом та місцевими бюджетами;

4) соціальні стандарти та соціальні гарантії, у тому числі прожитковий мінімум, рівень його забезпечення, мінімальна заробітна плата, надання пільг, компенсацій і гарантій населенню, у поточному бюджетному періоді застосовуються у розмірах та на умовах, що діяли у грудні попереднього бюджетного періоду;

5) перерахування дотацій вирівнювання з державного бюджету місцевим бюджетам та коштів, що передаються до державного бюджету з місцевих бюджетів, здійснюється відповідно до обсягів, визначених у проекті закону про Державний бюджет України, поданому Кабінетом Міністрів України до Верховної Ради України.

Коментар:

1 січня відповідного бюджетного періоду набирає чинності новий (прийнятий) Закон України "Про Державний бюджет України" з урахуванням положень статті 3 Бюджетного кодексу України.

Неприйняття Верховною Радою України нового Закону України "Про Державний бюджет України" до 1 січня відповідного року не є підставою для встановлення іншого бюджетного періоду.

Коментована стаття Бюджетного кодексу визначає повноваження учасників бюджетного процесу на здійснення бюджетних призначень у разі, коли закон про Державний бюджет України не був прийнятий (не набрав чинності) своєчасно, тобто до початку нового бюджетного періоду, який починається з 1 січня планового бюджетного року, на який повинен затверджуватися Державний бюджет України.

У разі виникнення такої ситуації Кабінет Міністрів України на виконання вимог, визначених п. 6 ст. 116 Конституції України, та у межах своєї компетенції, закріпленої Законом України "Про Кабінет Міністрів України" від 07.10.2010 р. N 2591-VI та БК України, наділяється правом витрачати державні фінансові ресурси, що надходять до бюджету держави від податків і зборів (обов'язкових платежів), неподаткових доходів, інших джерел, що формують згідно з чинним законодавством України дохідну частину державного бюджету (у першу чергу, його загальний фонд). Закріплене за Кабінетом Міністрів України право на витрачання коштів випливає з того, що державні видатки носять постійний характер і по суті є первинними за своїм суспільним призначенням для держави по відношенню до доходів, оскільки держава повинна виконувати свої завдання і функції, а це виконання вимагає відповідних ресурсів, а отже, бюджетних витрат.

Водночас, враховуючи те, що правовий акт, який би надавав у повному обсязі повноваження щодо виконання Державного бюджету України, відсутній, БК України встановлює для Кабінету Міністрів України певні обмеження.

По-перше, витрати Державного бюджету України можуть здійснюватися лише на цілі, які визначені у законі про Державний бюджет України на попередній бюджетний період і одночасно передбачені у проекті закону про Державний бюджет України на наступний бюджетний період, поданому Кабінетом Міністрів України до Верховної Ради України.

По-друге, щомісячні видатки Державного бюджету України не можуть перевищувати 1/12 обсягу видатків, визначених законом про Державний бюджет України на попередній бюджетний період, крім випадків, передбачених:

1) ч. 6 ст. 16 БК (витрати на обслуговування та погашення державного (місцевого) боргу відповідно до кредитних договорів, а також нормативно-правових актів, за якими виникають державні боргові зобов'язання (боргові зобов'язання Автономної Республіки Крим чи територіальних громад), незалежно від обсягу коштів, визначеного на таку мету законом про Державний бюджет України (рішенням про місцевий бюджет));

2) ч. 4 ст. 23 БК (витрати спеціального фонду бюджету, що мають постійне бюджетне призначення, яке дає право провадити їх виключно в межах і за рахунок відповідних надходжень до спеціального фонду згідно із законодавством, якщо Бюджетним кодексом та/або законом про Державний бюджет України (рішенням про місцевий бюджет) не встановлено інше);

3) пп. 4 і 5 ч. 2 ст. 41 (витрати на забезпечення соціальних стандартів та соціальних гарантій, у тому числі прожиткового мінімуму, мінімальної заробітної плати, пільг, компенсацій і гарантій населенню, а також дотації вирівнювання з державного бюджету місцевим бюджетам та кошти, що передаються до державного бюджету з місцевих бюджетів).

По-третє, до прийняття закону про Державний бюджет України на поточний бюджетний період забороняється провадити капітальні видатки та надавати кредити з бюджету, крім випадків, пов'язаних з ліквідацією аварій на об'єктах соціально-культурної сфери, житлового господарства, систем тепло-, енерго-, газо-, водопостачання та водовідведення, а також витрат, пов'язаних із введенням воєнного чи надзвичайного стану, оголошенням окремих місцевостей зонами надзвичайної екологічної ситуації та виділенням коштів з резервного фонду державного бюджету.

Компетенцією щодо прийняття у разі необхідності рішень про введення в Україні або в окремих її місцевостях надзвичайного стану, а також оголошення у разі необхідності окремих місцевостей України зонами надзвичайної екологічної ситуації, наділений відповідно до п. 21 ст. 106 Конституції України Президент України - з наступним затвердженням цих рішень Верховною Радою України. Рішення про загальну або часткову мобілізацію та введення воєнного стану в Україні або в окремих її місцевостях у разі загрози нападу, небезпеки державній незалежності України Президент України відповідно до п. 20 ст. 106 Конституції України приймає відповідно до закону. Прийняття зазначених рішень створює юридичні підстави для проведення фінансування капітальних видатків за рахунок коштів Державного бюджету України у випадку, коли закон про Державний бюджет України не був прийнятий своєчасно.

Капітальні видатки разом із поточними видатками, кредитуванням за вирахуванням погашення, включаються до економічної класифікації видатків бюджету (ч. 3 ст. 10 БК). Їх склад визначається Міністерством фінансів України у бюджетній класифікації, затвердженій наказом Міністерства фінансів України від 27.12.2001 р. N 604. До складу капітальних видатків входять: придбання основного капіталу; створення державних запасів та резервів; придбання землі та нематеріальних активів; капітальні трансферти.

2. Відповідно до ст. 111 БК України Міністерство фінансів України здійснює контроль за дотриманням бюджетного законодавства на кожній стадії бюджетного процесу як стосовно державного бюджету, так і місцевих бюджетів, якщо інше не передбачено законодавством України.

З урахуванням цього положення, а також із врахуванням правил, закріплених гл. 9 БК, Міністр фінансів України не пізніше двох місяців з дня набрання чинності законом про Державний бюджет України інформує Верховну Раду України про взяті бюджетні зобов'язання та здійснені платежі, що виконувалися із початку бюджетного періоду, на який закон про державний бюджет не був своєчасно затверджений і по яких бюджетні призначення вже у затвердженому Державному бюджеті України не передбачені. Надання такої інформації здійснюється з метою створення належних умов для своєчасного скорочення видатків загального фонду Державного бюджету України.

Відповідно ч. 1 ст. 52 БК України зміни до закону про Державний бюджет України можуть вноситися у випадках виникнення відхилення оцінки прогнозу макропоказників економічного і соціального розвитку України та надходжень до бюджету від прогнозу, врахованого при затвердженні Державного бюджету України на відповідний бюджетний період, а також зміни структури видатків державного бюджету та в інших випадках, передбачених БК.

У разі якщо за результатами місячного звіту про виконання загального фонду Державного бюджету України виявиться, що отриманих надходжень недостатньо для здійснення бюджетних асигнувань відповідно до бюджетних призначень з урахування граничного рівня дефіциту (профіциту), затвердженого законом про Державний бюджет України, Міністр фінансів України у межах компетенції, закріпленої ч. 1 ст. 54 БК України, вносить зміни до розпису державного бюджету з метою забезпечення збалансованості його надходжень і витрат.

3. Окрім інших обмежень, БК України встановлює обмеження щодо здійснення запозичень у зв'язку із несвоєчасним прийняттям закону про Державний бюджет України на поточний бюджетний період.

Бюджетні запозичення являють собою передбачені законом або рішенням органу місцевого самоврядування операції, пов'язані із залученням до бюджету відповідного рівня грошових коштів, майна чи/та майнових прав, з метою фінансування дефіциту бюджету, погашення боргових зобов'язань тощо на засадах зворотності, платності та строковості. У результаті здійснення бюджетних запозичень носій бюджетних повноважень отримує боргові зобов'язання перед кредиторами. Запозичення, що здійснюються до Державного бюджету України, є державними бюджетними запозиченнями.

Порядок їх здійснення закріплюється БК України. Право на здійснення державних внутрішніх та зовнішніх запозичень у межах і на умовах, передбачених законом про Державний бюджет України, належать державі в особі Міністра фінансів України за дорученням Кабінету Міністрів України. Міністр фінансів України має право вибрати кредитора, вид позики і валюту запозичення. Відповідно до ст. 15 БК України запозичення не використовують для забезпечення фінансовими ресурсами поточних видатків держави, за винятком випадків, коли це необхідно для збереження загальної економічної рівноваги. Бюджетні запозичення можуть здійснюватися як у формі цінних паперів - державних, так і кредитних договорів. Залежно від типу кредитора вони можуть бути зовнішніми або внутрішніми.

БК України встановлює, що до прийняття закону про Державний бюджет України на поточний бюджетний період запозичення можуть здійснюватися лише в обсязі, що не перевищує обсяг витрат на погашення державного боргу у відповідний період, а державні гарантії не надаються.

4. На відміну від видаткової політики політика держави із мобілізації доходів із визначених чинним законодавством джерел не вимагає встановлення додаткових обмежень у її здійсненні. Саме тому БК України передбачає, що до прийняття закону про Державний бюджет України на поточний бюджетний період податки і збори (обов'язкові платежі) та інші надходження справляються відповідно до закону про Державний бюджет України на попередній бюджетний період та інших нормативно-правових актів.

Мобілізація фінансових ресурсів до державного бюджету здійснюється на підставі норм законів, що регулюють податкові, господарські, адміністративні відносини тощо. Відповідно до ст. 8 БК України доходи бюджету класифікуються за такими розділами: 1) податкові надходження; 2) неподаткові надходження; 3) доходи від операцій капіталом; 4) трансферти.

Податковими надходженнями визнаються передбачені податковими законами України загальнодержавні і місцеві податки і збори. Базовим нормативним актом, що містить перелік загальнодержавних і місцевих податків, зборів, обов'язкових платежів, є Податковий кодекс України. Справляння окремих податків та зборів можливо на підставі інших нормативних актів, якими, зокрема, є Указ Президента України від 3 липня 1998 року N 727/98 "Про спрощену систему оподаткування, обліку та звітності суб'єктів малого підприємництва", Декрет Кабінету Міністрів України "Про державне мито".

У свою чергу, неподатковими надходженнями визнаються:

1) доходи від власності та підприємницької діяльності;

2) адміністративні збори і платежі, доходи від некомерційного та побічного продажу;

3) надходження від штрафів та фінансових санкцій;

4) інші неподаткові надходження. До неподаткових доходів відносяться реєстраційні та ліцензійні збори, збори за використання природних ресурсів тощо.

Справляння таких доходів відбувається у порядку, визначеному відповідними законодавчими актами.