Бюджетний кодекс України (БК України). Науково-практичний коментар.

1. Міжбюджетні трансферти поділяються на:

1) дотацію вирівнювання;

2) субвенції;

3) кошти, що передаються до державного бюджету та місцевих бюджетів з інших місцевих бюджетів;

4) додаткові дотації.

Коментар:

Ця стаття визначає основні види міжбюджетних трансфертів, які можуть отримувати бюджети різного рівня.

Трансфертні платежі - це передача доходів, які не потребують будь-яких прямих відповідних послуг економічного характеру. Бюджетні трансферти - це трансфертні платежі, які передаються бюджетам.

Відтак, міжбюджетні трансферти - це кошти, які безоплатно і безповоротно передаються з одного бюджету до іншого (п. 32 ч. 1 ст. 2 БК України).

Згідно з коментованою статтею міжбюджетні трансферти поділяються на такі види:

1) дотація вирівнювання;

2) субвенція;

3) кошти, що передаються до державного бюджету України та місцевих бюджетів з інших місцевих бюджетів;

4) додаткова дотація.

Згідно з міжнародною термінологією:

Бюджетна дотація - незв'язаний, загальний, безумовний, генеральний трансферт.

Бюджетна субвенція - зв'язаний, спеціальний, умовний трансферт, який надається при певній участі у фінансуванні з боку отримувача.

Проте лише останнім часом з'явилися спроби чітко розмежувати ці види трансфертів, спираючись на які можна зробити висновок: у різних країнах один і той самий вид бюджетних трансфертів може називатися по-різному. Так, у деяких країнах бюджетні дотації складаються з кількох різних трансфертів, що надаються за певних умов місцевим громадам: у Росії - це бюджетна дотація, федеральний трансферт; у Франції - глобальна дотація на функціонування, дотація на компенсацію податкових пільг та зниження ставок оподаткування, фонд компенсації ПДВ. У деяких країнах - це трансферт, який називається по-різному: у Німеччині - додаткові дотації для земель та ключові дотації для комун; у Польщі - генеральна субвенція; у Швеції - незв'язана субсидія. Аналогічні розбіжності є характерними і для бюджетних субсидій: у Німеччині їх називають допомогою, дотацією; у Франції - це спеціальні субвенції, глобальна дотація на устаткування; у Польщі - спеціальні дотації; у Швеції - цільові субсидії. Бюджетні субвенції в Росії існують під своєю назвою; у Німеччині - це цільові дотації для комун; у Франції - глобальна дотація на децентралізацію; у Польщі - спеціальні дотації.

У законодавстві розглянутих країн не дається розгорнутого визначення кожного з видів практикованих бюджетних трансфертів, а вказується лише те, з якою метою подається певний вид допомоги. Так, відносно додаткових дотацій землям Німеччини написано: "Федерація за рахунок своїх коштів надає слабким у фінансовому відношенні землям дотації для додаткового покриття їх загальних фінансових потреб". В Адміністративному кодексі Франції про глобальну дотацію на децентралізацію сказано лише те, що вона надається для компенсації витрат при передачі повноважень зверху вниз, якщо видатки не компенсуються передачею податків тощо. Конкретні елементи механізму надання бюджетних трансфертів визначаються або спеціальними законами, або найчастіше інструктивними матеріалами Міністерства фінансів. Так, у Франції щорічно видається "Бюджетний путівник для комун, департаментів та регіонів", у якому фіксуються умови надання бюджетних трансфертів у поточному фінансовому році та розподіл їх загальної суми згідно із законом про бюджет на поточний рік.

Якщо взяти за відправну точку підхід до класифікації бюджетних трансфертів щодо їх джерел, механізмів розподілу та ступеня свободи використання, що практикується фахівцями з муніципальних фінансів, то аналіз матеріалів дає змогу з'ясувати найзагальніші особливості системи бюджетних трансфертів.

Формування фонду бюджетних трансфертів може здійснюватися як:

а) часткові відрахування від одного або кількох податків, що надходять до держбюджету;

б) щорічні асигнування з держбюджету;

в) обсяг видатків місцевих громад.

Загалом вважається, що стабільнішою частиною бюджетних трансфертів є ті, джерело яких прив'язане до доходів державного бюджету. У країнах із стабільною економікою бюджетні трансферти, що мають природу бюджетних дотацій, фінансуються саме з такого джерела. Що стосується зв'язаних бюджетних трансфертів, то найбільш підходящим для них джерелом є видатки бюджету залежно від обсягу місцевих видатків.

Світова практика виділяє такі методи розподілу бюджетних трансфертів:

- пропорційно доходам місцевої громади;

- багатофакторна формула;

- компенсація фактичних видатків місцевих громад;

- як частина річного бюджету місцевих громад.

Для розподілу бюджетних дотацій найчастіше застосовуються другий та четвертий методи; для зв'язаних бюджетних трансфертів - перший та третій.

При розподілі дотацій більшість країн надає перевагу формулам, оскільки вони дають змогу об'єктивніше оцінити потребу місцевого бюджету в централізованій підтримці. Однак сама по собі формула ще не вирішує проблеми, оскільки дуже важливий набір критеріїв, урахованих у ній, та значення їх ваги. За винятком Франції та Швеції в усіх країнах мало не щорічно відбувається перегляд та уточнення формул.

Ступінь свободи місцевих органів влади у використанні вертикальних трансфертів визначається співвідношенням між зв'язаними бюджетними трансфертами (бюджетні субвенції та субсидії) та незв'язаними. Чим більше частка бюджетних дотацій у бюджетних трансфертах, тим більшу свободу мають місцеві громади. У країнах із стабільною економікою та розвинутими традиціями самоврядування, саме бюджетні дотації відіграють головну роль (Німеччина, Франція, Швеція), тоді як у країнах, що трансформуються, найчастіше - зв'язані бюджетні трансферти (Польща, Росія). Також необхідно відзначити, що в країнах унітарного типу (Франція, Польща) - більша частка бюджетних трансфертів, тоді як у федеративних країнах (Німеччина, Росія) - вона нижче.

У деяких країнах система бюджетних трансфертів доповнюється горизонтальними бюджетними трансфертами, що характеризують відносини між бюджетами одного рівня. Такі системи горизонтального вирівнювання існують насамперед у розвинутих країнах. Найбільшого рівня розбудови цих інструментів досягнуто в Німеччині та Швеції. Ефективність функціонування системи бюджетних трансфертів в окремих країнах прямо пов'язана зі ступенем досконалості та усталеності нормативної бази, що їх регулюють. Рівень нормативної закріпленості бюджетних трансфертів у різних країнах дуже відрізняється. Серед країн із сформованою нормативною базою, яка переглядається дуже рідко, можна відзначити Німеччину, Францію та Швецію. Так, у Німеччині визначення основних видів бюджетних трансфертів землям закріплені в Основному Законі (так звана Фінансова конституція). У Франції основні види бюджетних трансфертів визначаються спеціальними законами, які зведені в Адміністративний кодекс з місцевого самоврядування.

Вирівнювання здійснюють або для створення всім учасникам однакових стартових умов (вирівнювання податкового потенціалу), або для забезпечення рівного розподілу між ними кінцевих результатів (досягнення стандартного рівня споживання державних послуг на всій території). Тією чи іншою мірою всі країни намагаються вирішувати обидва завдання. При цьому держави з розвинутою децентралізованою системою правління роблять наголос на вирішенні першого завдання, тоді як країни, що дотримуються унітарних традицій, - другого.

Згідно з коментованою статтею Бюджетного кодексу в Україні усі види трансфертів поділяються за критерієм призначення на такі групи:

Дотація вирівнювання, яку отримують бюджети обласного рівня, міст обласного значення та районів, чия дохідна спроможність недостатня для фінансування делегованих державою видатків відповідного бюджету. Величина дотації вирівнювання розраховується на основі Порядку, який щорічно приймається постановою Кабінету Міністрів України. Кошти, отримані бюджетами від дотації вирівнювання, не мають цільового призначення, тобто можуть використовуватися відповідними територіальними органами влади для фінансування делегованих державою видатків відповідно до специфіки відповідної територіальної одиниці.

Субвенції - трансферти, що надаються для здійснення визначених державою видатків; ці кошти не можуть використовуватися поза їх цільовим призначенням.

Кошти, що передаються до державного бюджету та місцевих бюджетів з інших місцевих бюджетів - це надлишкові кошти, які у випадку, якщо дохід на спроможність вища за розрахунковий обсяг видатків, передаються до державного бюджету та місцевих бюджетів. Тобто, якщо розрахунковий обсяг доходів бюджету місцевих бюджетів, для яких у державному бюджеті визначаються міжбюджетні трансферти, перевищує розрахунковий обсяг видатків відповідного бюджету, обрахований із застосуванням фінансових нормативів бюджетної забезпеченості та коригуючих коефіцієнтів, для такого бюджету встановлюється обсяг коштів, що підлягають передачі до державного бюджету та місцевих бюджетів.

Додаткові дотації - кошти, що надаються на безоплатній і неповоротній основі у зв'язку з певними обставинами (такими, наприклад, визначено нерівномірність розміщення мережі бюджет них установ; збільшення видатків місцевих бюджетів внаслідок прийняття Верховною Радою відповідних законодавчих актів - скажімо, збільшення розміру мінімальної заробітної плати, підвищення окладів працівникам бюджетних установ тощо).

У коментованій редакції Бюджетного кодексу дано визначення лише перших двох видів трансфертів, тоді як третій і четвертий не ви значено ні в тексті загальних положень (ст. 2), ні в інших статтях присвяченого міжбюджетним відносинам розділу IV Бюджетного кодексу.

Так, дотація вирівнювання - це міжбюджетний трансферт на вирівнювання дохідної спроможності бюджету, який його отримує (п. 22 ч. 1 ст. 2 БК). Субвенції - це міжбюджетні трансферти для використання на певну мету в порядку, визначеному органом, який прийняв рішення про надання субвенції (п. 48 ч. 1 ст. 2 БК).

Звертаємо увагу, що БК України не містить визначення терміна "дотація". Дотації (від лат. dotatio - пожертвування, лат. doto - наділяю) - це міжбюджетні трансферти, які надаються на безоплатній та безповоротній основі з бюджету вищого рівня бюджету нижчого рівня у випадку, коли у відповідного бюджету недостатньо доходів для фінансування певних видатків. На відміну від субвенції, яка виділяється на конкретні цілі, дотація не має цільового характеру.

Відповідно до ст. 100 Бюджетного кодексу, коштами, що передаються до державного бюджету та місцевих бюджетів з інших місцевих бюджетів, визнаються кошти, що передаються до державного бюджету з визначених місцевих бюджетів - бюджету Автономної Республіки Крим, обласних і районних бюджетів, міських (міст Києва і Севастополя, міст республіканського Автономної Республіки Крим та обласного значення) бюджетів, інших бюджетів місцевого самоврядування, для яких у державному бюджеті визначаються міжбюджетні трансферти, у випадку, коли розрахунковий обсяг доходів цих бюджетів перевищує розрахунковий обсяг видатків відповідних бюджетів, обчислений із застосуванням фінансових нормативів бюджетної забезпеченості та коригуючих коефіцієнтів (див. коментар до ст. 100 БК України).

І, нарешті, коментована стаття Бюджетного кодексу відносить до числа міжбюджетних трансфертів додаткові дотації. Згідно ст. 103 БК України такі додаткові дотації можуть надаватися з державного бюджету місцевим бюджетам на компенсацію втрат доходів місцевих бюджетів, що не враховуються при визначенні обсягу міжбюджетних трансфертів, внаслідок наданих державою податкових пільг, які зменшують доходи цих місцевих бюджетів.