Кодекс адміністративного судочинства України (КАС). Науково-практичний коментар.

1. Суддя після одержання позовної заяви з'ясовує, чи:

1) подана позовна заява особою, яка має адміністративну процесуальну дієздатність;

2) має представник належні повноваження (якщо позовну заяву подано представником);

3) відповідає позовна заява вимогам, встановленим статтею 106 цього Кодексу;

4) належить позовну заяву розглядати в порядку адміністративного судочинства;

5) подано адміністративний позов у строк, установлений законом (якщо подано заяву про поновлення цього строку, то чи є підстави для її задоволення);

6) немає інших підстав для повернення позовної заяви, залишення її без розгляду або відмови у відкритті провадження в адміністративній справі, встановлених цим Кодексом.

2. Суддя відкриває провадження в адміністративній справі на підставі позовної заяви, якщо відсутні підстави для повернення позовної заяви, залишення її без розгляду чи відмови у відкритті провадження у справі.

3. Якщо відповідачем у позовній заяві, щодо якої відсутні підстави для її повернення, залишення без розгляду чи відмови у відкритті провадження у справі, вказана фізична особа, яка не має статусу підприємця, суддя не пізніше двох днів з дня надходження позовної заяви до суду звертається до відповідного органу реєстрації місця перебування та місця проживання особи щодо надання інформації про зареєстроване місце проживання (перебування) такої фізичної особи.

Інформація про місце проживання (перебування) фізичної особи має бути надана протягом трьох днів з дня отримання відповідним органом реєстрації місця проживання та перебування особи відповідного звернення суду.

Якщо за результатами отриманої судом інформації буде встановлено, що справа не підсудна цьому суду, суд повертає позовну заяву позивачу.

У разі якщо отримана судом інформація не дає можливості встановити зареєстроване у встановленому законом порядку місце проживання (перебування) фізичної особи, суд вирішує питання про відкриття провадження у справі. Виклик такої особи як відповідача у справі здійснюється у порядку, передбаченому статтею 39 цього Кодексу.

4. Питання про відкриття провадження в адміністративній справі суддя вирішує протягом трьох днів з дня надходження позовної заяви до адміністративного суду або закінчення строку, встановленого для усунення недоліків позовної заяви, у разі залишення позовної заяви без руху та не пізніш наступного дня з дня отримання судом у порядку, передбаченому частиною третьою цієї статті, інформації про місце проживання (перебування) фізичної особи.

5. Про залишення позовної заяви без розгляду, відкриття провадження у справі чи відмову у відкритті провадження у справі суддя постановляє ухвалу. В ухвалі про відкриття провадження у справі зазначаються:

1) найменування адміністративного суду, прізвище та ініціали судді, який відкрив провадження в адміністративній справі, номер справи;

2) ким і до кого пред'явлено адміністративний позов;

3) зміст позовних вимог;

4) дата, час і місце попереднього судового засідання, якщо суд вважає його проведення необхідним;

5) пропозиція відповідачу подати в зазначений строк письмові заперечення проти позову та докази, які у нього є (для суб'єкта владних повноважень - відповідача зазначається про його обов'язок надати у визначений судом строк у разі заперечення проти позову всі матеріали, що були або мали бути взяті ним до уваги при прийнятті рішення, вчиненні дії, допущенні бездіяльності, з приводу яких подано позов);

6) яким складом суду розглядатиметься справа;

7) висновок суду про поновлення строку звернення до суду, якщо для цього є підстави.

6. Копія ухвали про відкриття провадження в адміністративній справі невідкладно після постановлення надсилається особам, які беруть участь у справі, разом з витягом про їхні процесуальні права та обов'язки, встановлені статтями 49, 51 цього Кодексу. Відповідачам та третім особам, які не заявляють самостійних вимог на предмет спору, надсилаються також копії позовної заяви та доданих до неї документів.

7. Копія ухвали про залишення позовної заяви без розгляду невідкладно надсилається особі, яка подала позовну заяву, разом із позовною заявою та усіма доданими до неї матеріалами.

8. Ухвала про залишення позовної заяви без розгляду може бути оскаржена особою, яка подала позовну заяву.

Коментар:

Предмет регулювання та цілі статті

1. Коментована стаття, разом із статтями 108 - 109 КАСУ, закріплює алгоритм дій судді при вирішенні питання щодо відкриття провадження у справі за позовною заявою, що надійшла до адміністративного суду. Стаття також встановлює порядок постановлення ухвали про відкриття провадження у справі та вимоги до неї.

2. Стаття спрямована на оперативне вирішення питання щодо відкриття провадження в адміністративній справі. Особа, що подає позовну заяву, повинна враховувати положення цієї статті, щоб не створити підстав, які перешкоджатимуть відкриттю провадження у справі.

Алгоритм прийняття рішення про відкриття провадження в адміністративній справі

3. Виходячи з принципу диспозитивності, провадження в адміністративній справі може бути відкрито не інакше як за наявності належно оформленого адміністративного позову.

4. Частина перша коментованої статті закріплює орієнтовний алгоритм прийняття рішення щодо відкриття провадження у справі. Зокрема, вона передбачає перевірку таких передумов для подання адміністративного позову, як адміністративну процесуальну дієздатність позивача (пункт 1), наявність повноважень на подання позову у представника, якщо позовну заяву подано представником (пункт 2), відповідність позовної заяви вимогам закону (пункт 3), належність спору до адміністративної юрисдикції і дотримання правил предметної, територіальної та інстанційної підсудності (пункт 4).

5. Рішення щодо відкриття провадження в адміністративній справі приймає суддя адміністративного суду, якому в порядку черговості передана позовна заява після її реєстрації в апараті адміністративного суду.

Питання розподілу справ між суддями першої інстанції залишається чітко не врегульованим. Згідно з пунктами 3.14 Інструкції з діловодства у місцевому загальному суді, затвердженою наказом Державної судової адміністрації України від 27 червня 2006 року N 68, та Інструкцією з діловодства в апеляційних і місцевих адміністративних судах, затвердженою наказом Державної судової адміністрації України від 5 грудня 2006 року N 155, після реєстрації всі справи і матеріали, що підлягають розгляду відповідно до процесуального законодавства, передаються суддям у порядку черговості з урахуванням їх спеціалізації та розрахункових норм часу, необхідного для розгляду справ, і поправочних до них коефіцієнтів. Спеціалізація суддів з розгляду конкретних категорій справ запроваджується наказом голови суду. Навантаження суддів визначається відповідно до розрахункових норм часу, необхідного для розгляду справ, і поправочних до них коефіцієнтів, що затверджуються Радою суддів України. Водночас пунктом 2.1 Інструкції з діловодства в апеляційних і місцевих адміністративних судах передбачено, що усі адміністративні справи та кореспонденція, що надходять до суду, приймаються, опрацьовуються та за резолюцією керівництва суду передаються відповідними працівниками апарату суду визначеним виконавцям під підпис.

Таким чином, вплив голови суду на розподіл судових справ передбачено в окружних адміністративних судах, а не у місцевих загальних судах (хоча таку відмінність не можна пояснити логічними аргументами). Водночас на практиці розподіл справ між суддями найчастіше здійснює голова відповідного місцевого суду, керуючись пунктом першим частини першої статті 24 Закону України "Про судоустрій України", згідно з яким голова місцевого суду здійснює організаційне керівництво діяльністю суду. Чіткої ж вказівки на уповноваження голови суду на здійснення розподілу справ між суддями в законі немає.

6. Послідовність вирішення питань, визначена частиною першою коментованої статті, не має принципового значення. Зазвичай суддя, читаючи позовну заяву, звертає увагу на всі зазначені моменти одночасно.

Пропонуємо таку послідовність питань для прийняття рішення щодо відкриття провадження у справі з урахуванням положень статей 108 - 109 КАСУ:

1) чи належить позовну заяву розглядати в порядку адміністративного судочинства (якщо відповідно до статті 17 КАСУ заявлені позовні вимоги не належать до компетенції адміністративних судів, то суд на підставі пункту 1 частини першої статті 109 КАСУ відмовляє у відкритті провадження в адміністративній справі);

2) чи немає у спорі між тими самими сторонами, про той самий предмет і з тих самих підстав таких, що набрали законної сили: постанови суду чи ухвали суду про відмову у відкритті провадження в адміністративній справі, про закриття провадження в такій справі у зв'язку з відмовою позивача від адміністративного позову або примиренням сторін (якщо така постанова чи ухвала є, то суд на підставі пункту 2 частини першої статті 109 КАСУ відмовляє у відкритті провадження в адміністративній справі);

3) настала смерть фізичної особи чи припинено юридичну особу, які звернулися із позовною заявою або до яких пред'явлено адміністративний позов, якщо спірні правовідносини не допускають правонаступництва (якщо такі обставини з'ясовано, то суд на підставі пункту 3 частини першої статті 109 КАСУ відмовляє у відкритті провадження в адміністративній справі);

4) чи не подав позивач заяву про відкликання своєї позовної заяви (якщо позивач відкликав позовну заяву, то суд на підставі пункту 2 частини третьої статті 108 КАСУ повертає позовну заяву позивачеві);

5) чи має особа, яка подала позовну заяву, адміністративну процесуальну дієздатність (якщо позовну заяву подано особою, яка не має адміністративної процесуальної дієздатності відповідно до частин другої і третьої статті 48 КАСУ, то суд на підставі пункту 3 частини третьої статті 108 КАСУ повертає позовну заяву позивачеві);

6) чи має представник належні повноваження (якщо позовну заяву від імені позивача подано особою, яка не має належно оформлених повноважень на ведення справи, то суд на підставі пункту 4 частини третьої статті 108 КАСУ повертає позовну заяву особі, яка її подала);

7) чи немає у провадженні цього або іншого адміністративного суду справи про спір між тими самими сторонами, про той самий предмет і з тих самих підстав (якщо така справа є, то суд на підставі пункту 5 частини третьої статті 108 КАСУ повертає позовну заяву позивачеві);

8) чи підсудна позовна заява цьому адміністративному суду (якщо вимоги за позовною заявою відповідно до правил предметної, територіальної чи інстанційної підсудності не підсудні адміністративному суду, до якого її подано, то суд на підставі пункту 6 частини третьої статті 108 КАСУ повертає позовну заяву позивачеві);

9) чи відповідає позовна заява вимогам, встановленим статтею 106 цього Кодексу (якщо позовна заява не відповідає таким вимогам, то суд на підставі частини першої статті 108 КАСУ залишає позовну заяву без руху).

Цей алгоритм складено виходячи з таких міркувань:

1) наявність хоча б однієї підстави для відмови у відкритті провадження в адміністративній справі виключає необхідність перевірки підстав щодо повернення позовної заяви;

2) наявність хоча б однієї підстави для повернення позовної заяви за відсутності підстав для відмови у відкритті провадження у справі виключає необхідність перевірки позовної заяви на відповідність вимогам статті 106 КАСУ.

У судовій практиці найчастіше трапляються такі підстави, що перешкоджають відкриттю провадження в адміністративній справі, як-от: неналежність справи до компетенції адміністративних судів; непідсудність справи адміністративному суду, до якого подано заяву; невідповідність позовної заяви вимогам статті 106 КАСУ.

Строк прийняття рішення щодо відкриття провадження у справі

7. Для вирішення питання щодо відкриття провадження в адміністративній справі частиною третьою коментованої статті для судді встановлено досить стислий процесуальний строк - не пізніше наступного (робочого) дня після надходження позовної заяви до адміністративного суду.

Згідно з частиною першою статті 108 КАСУ, при виявленні недоліків позовної заяви суддя залишає її без руху і встановлює строк, достатній для їх усунення. У цьому випадку питання щодо відкриття провадження в адміністративному суді повинно бути вирішене суддею не пізніше наступного (робочого) дня після закінчення строку, встановленого для усунення недоліків позовної заяви (частина третя коментованої статті). Однак на практиці необхідно враховувати, що позивач може усунути недоліки в останній день строку і надіслати виправлену позовну заяву поштою. Тому суддя, на наш погляд, може вирішувати це питання, витримавши після закінчення строку на усунення недоліків час, який є нормативом проходження кореспонденції, що встановлений Нормативами і нормативними строками пересилання поштових відправлень та поштових переказів, затвердженими наказом Міністерства транспорту та зв'язку України від 12 грудня 2007 року N 1149, за умови, що виправлена позовна заява не надійде раніше.

Встановлено такі нормативні строки пересилання простої письмової кореспонденції операторами поштового зв'язку (без урахування дня відправки і вихідних днів об'єктів поштового зв'язку):

1) місцевої - два дні;

2) у межах області та між обласними центрами України (у тому числі для міст Київ, Сімферополь та Севастополь) - три дні;

3) між районними центрами різних областей України (у тому числі для міст обласного підпорядкування) - чотири дні;

4) між іншими населеними пунктами різних областей України - п'ять днів.

При пересиланні рекомендованої письмової кореспонденції зазначені строки пересилання збільшуються на один день.

Ухвала про відкриття провадження у справі

8. У разі відсутності перешкод для відкриття провадження в адміністративній справі, визначених статтями 108 і 109 КАСУ, суддя на підставі позовної заяви постановляє ухвалу про відкриття провадження в адміністративній справі.

9. Частина четверта коментованої статті встановлює реквізити ухвали про відкриття провадження у справі.

В ухвалі повинно бути зазначено:

1) найменування адміністративного суду;

2) прізвище та ініціали судді, який відкрив провадження в адміністративній справі, номер справи, присвоєний відповідно до правил діловодства (справочинства) в адміністративних судах128;

3) ким і до кого пред'явлено адміністративний позов;

4) зміст позовних вимог;

5) дату, час і місце попереднього судового засідання (стаття 111 КАСУ), якщо суд вважає його проведення необхідним;

6) пропозицію відповідачу подати в зазначений строк письмові заперечення проти позову та докази, які у нього є;

7) яким складом суду розглядатиметься справа (з урахуванням положень статей 23 - 24 КАСУ).

При зазначенні складу суду (професійний суддя чи колегія суддів) доцільно, щоб в ухвалі про відкриття провадження в адміністративній справі відразу було зазначено прізвища та ініціали судді (суддів), щоб своєчасно забезпечити особам, які беруть участь у справі, право на відвід.

Ухвала про відкриття провадження в адміністративній справі викладається окремим документом (пункт 3 частини четвертої статті 160 КАСУ) і складається з урахуванням загальних вимог до ухвали суду, встановлених статтею 165 КАСУ.

10. Оскаржити ухвалу про відкриття провадження у справі окремо від кінцевого судового рішення у справі не можна, оскільки постановлення такої ухвали не створює перешкод для провадження у справі і не порушує прав інших осіб щодо судового захисту.

Повідомлення про відкриття провадження в адміністративній справі

11. Після постановлення ухвали про відкриття провадження в адміністративній справі її копія невідкладно надсилається особам, які беруть участь у справі (позивачеві і/або його представникові, відповідачеві, третім особам), разом з інформацією (пам'яткою) про їхні процесуальні права і обов'язки. Відповідачеві (відповідачам) надсилаються також копії позовної заяви та доданих до неї документів.

Зарубіжний досвід

12. У Німеччині розподіл судових справ є принциповим питанням з огляду на забезпечення права кожного на "законного суддю". Тому річні плани розподілу справ складаються і затверджуються не головою суду, а президією суду, до якої входять голова суду і судді, обрані до президії суддями цього суду. До функцій президії входить і утворення колегій суддів. Таким регулюванням забезпечується, що ні державні установи, ні окремі посадові особи не можуть впливати на те, який суддя в конкретному випадку буде здійснювати правосуддя129. Недотримання такого порядку може бути розцінене як порушення права на законного суддю.