Кодекс адміністративного судочинства України (КАС). Науково-практичний коментар.

1. Адміністративне судочинство здійснюється відповідно до Конституції України, цього Кодексу та міжнародних договорів, згода на обов'язковість яких надана Верховною Радою України.

2. Провадження в адміністративних справах здійснюється відповідно до закону, чинного на час вчинення окремої процесуальної дії, розгляду і вирішення справи.

 Абзац виключено

Коментар:

Предмет регулювання та цілі статті

1. Стаття визначає коло актів законодавства, що регулюють адміністративний процес, та співвідношення між цими актами, а також загальне правило дії актів законодавства про адміністративне судочинство у часі.

2. Завдяки обмеженню кола актів законодавства, що регулюють адміністративний процес, досягається структурна впорядкованість законодавства про адміністративне судочинство та зручність у користуванні ним.

Склад законодавства про адміністративне судочинство

3. Відповідно до коментованої статті законодавство про адміністративне судочинство в Україні складається з:

1) Конституції України;

2) КАСУ та законів, якими вносяться зміни до нього;

3) міжнародних договорів, згода на обов'язковість яких надана Верховною Радою України.

4. Адміністративний процес регулюється, зокрема, такими положеннями Конституції України, що безпосередньо стосуються судочинства:

• В Україні визнається і діє принцип верховенства права. Конституція України має найвищу юридичну силу. Закони та інші нормативно-правові акти приймаються на основі Конституції України і повинні відповідати їй. Норми Конституції України є нормами прямої дії. Звернення до суду для захисту конституційних прав і свобод людини і громадянина безпосередньо на підставі Конституції України гарантується (стаття 8);

• Права і свободи людини і громадянина захищаються судом. Кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб (частини перша та друга статті 55);

• Правосуддя в Україні здійснюється виключно судами. Судові рішення ухвалюються судами іменем України і є обов'язковими до виконання на всій території України (стаття 124);

• Правосуддя здійснюють професійні судді та, у визначених законом випадках, народні засідателі і присяжні38 (стаття 127);

• Судді при здійсненні правосуддя незалежні і підкоряються лише закону. Судочинство провадиться суддею одноособово, колегією суддів чи судом присяжних. Основними засадами судочинства є законність; рівність усіх учасників судового процесу перед законом і судом; змагальність сторін та свобода в наданні ними суду своїх доказів і у доведенні перед судом їх переконливості; гласність судового процесу та його повне фіксування технічними засобами; забезпечення апеляційного та касаційного оскарження рішення суду, крім випадків, встановлених законом; обов'язковість рішень суду (стаття 129).

Положення Конституції України щодо судочинства конкретизовані у КАСУ.

5. Кодекс адміністративного судочинства України - акт законодавства (закон), у якому кодифіковано норми адміністративного процесуального права. Зміни до КАСУ вносяться Верховною Радою України через прийняття законів України. Зміни включаються до тексту КАСУ. Порядок набрання чинності новими положеннями, як правило, визначається прикінцевими та перехідними положеннями закону про внесення змін. Якщо такий порядок у законі не визначено, то належить керуватися частиною другою коментованої статті.

6. Міжнародні договори, згода на обов'язковість яких надана Верховною Радою України, відповідно до статті 9 Конституції України, статті 19 Закону України "Про міжнародні договори" від 29 червня 2004 року є частиною національного законодавства. Згідно з Віденською конвенцією про правонаступництво держав щодо договорів, 1978 року (Україна приєдналася до неї 17 вересня 1992 року) та статтями 6, 7 Закону України "Про правонаступництво" від 12 вересня 1991 року, Україна є правонаступником прав і обов'язків за міжнародними договорами, укладеними Українською РСР до проголошення незалежності України, а також за міжнародними договорами Союзу РСР, які не суперечать Конституції України та інтересам України.

Основним міжнародним договором, що стосується адміністративного судочинства, є Конвенція про захист прав людини і основоположних свобод, зокрема її стаття 6, яка гарантує право на судовий захист (із урахуванням прецедентної практики Європейського Суду з прав людини, у якій тлумачаться відповідні положення Конвенції). Стаття 6 Конвенції гарантує право на справедливий суд у справах про цивільні права та обов'язки, але Європейський Суд з прав людини дає досить широке розуміння таких справ - значно ширше, ніж це може випливати з національного законодавства. Тому в багатьох випадках вимоги статті 6 Конвенції щодо справедливого і відкритого розгляду справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом, прямо поширюються на адміністративне судочинство.

Важливе значення для тлумачення і застосування Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод має практика Європейського суду з прав людини. Відповідно до статті 17 Закону України "Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини" від 23 лютого 2006 року суди застосовують при розгляді справ Конвенцію та практику Суду як джерело права. Для цілей посилання на текст Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод суди використовують офіційний переклад Конвенції українською мовою. Для посилання на рішення та ухвали Європейського суду з прав людини суди використовують переклади текстів рішень Суду, надруковані у юридичному виданні, визначеному органом, що відповідає за забезпечення представництва України в Європейському суді з прав людини та виконання його рішень (таким органом є Міністерство юстиції України39). У разі відсутності перекладу рішення та ухвали Європейського суду суд користується оригінальним текстом. У разі виявлення мовної розбіжності між перекладом та оригінальним текстом суд користується оригінальним текстом. У разі виявлення мовної розбіжності між оригінальними текстами та/або в разі потреби мовного тлумачення оригінального тексту використовується відповідна практика Суду (стаття 18 зазначеного Закону).

7. При розгляді і вирішенні публічно-правових спорів, що виникають у сфері державних закупівель, належало враховувати також особливості, що визначені Законом України "Про закупівлю товарів, робіт і послуг за державні кошти" від 22 лютого 2000 року, але Законом України від 20 березня 2008 року зазначений Закон було визнано таким, що втратив чинність. На жаль, законодавець одночасно не вилучив абзац другий частини другої коментованої статті.

8. Відповідно до пунктів 6 - 10 розділу VII "Прикінцеві та перехідні положення" КАСУ за визначених ними умов адміністративний суд може застосовувати окремі правила ЦПКУ 1963 року та ГПКУ 1991 року.

9. Визначений коментованою статтею перелік актів законодавства, що регулюють адміністративний процес, є вичерпним. Таким чином, адміністративне судочинство не можуть регламентувати інші закони, а тим більше підзаконні акти, крім випадків, коли необхідність їх застосування визначена в КАСУ (див. абзац другий частини другої коментованої статті, частину другу статті 2, частину п'яту статті 59, частину третю статті 90, частину третю статті 91, частину п'яту статті 92, частину другу статті 93, частину третю статті 99 тощо).

Юридична сила актів законодавства про адміністративне судочинство

10. Норми Конституції України мають найвищу юридичну силу. У разі якщо правила міжнародного договору, згода на обов'язковість якого надана Верховною Радою України, або КАСУ суперечать Конституції України, застосовуються норми Конституції України як норми прямої дії (статті 8, 9 Конституції України).

Якщо виявиться, що міжнародним договором, згода на обов'язковість якого надана Верховною Радою України, передбачено інші правила, ніж встановлені КАСУ, застосовуються правила міжнародного договору (стаття 9 КАСУ).

Дія законодавства про адміністративне судочинство у часі

11. За загальновизнаним принципом права закони та інші нормативно-правові акти не мають зворотної дії в часі. Цей принцип закріплений у частині першій статті 58 Конституції України, за якою дію нормативно-правового акта в часі треба розуміти так, що вона починається з моменту набрання цим актом чинності і припиняється з втратою ним чинності40. Адміністративне судочинство здійснюється відповідно до закону, чинного на час вчинення окремої процесуальної дії, розгляду і вирішення справи (частина друга коментованої статті). Тобто, до вчинення окремих процесуальних дій, розгляду і вирішення справи застосовується той закон, під час чинності якого вони здійснюються.

12. Однак, можливі ситуації, коли момент реалізації права, належного учаснику адміністративного процесу, і момент вирішення судом питання щодо цього права розірвані у часі і регулюються різними законами. Наприклад, право на звернення за судовим захистом реалізується через подання позовної заяви відповідно до одного закону, а суд розглядає питання про відкриття провадження у справі вже на підставі нового закону. Якщо новим законом встановлено додаткові обов'язки щодо подання позовної заяви, які не були передбачені попереднім законом, то суд не може вимагати їх виконання та застосовувати будь-які інші негативні наслідки. Це випливає з принципу юридичної визначеності, який, зокрема, вимагає, щоб особі не чинилися на підставі нового закону перешкоди у реалізації її права, якщо вона вчинила усі дії щодо реалізації свого права відповідно до попереднього закону тоді, коли він був чинним.

Тлумачення положень актів законодавства про адміністративне судочинство

13. У застосуванні актів законодавства про адміністративне судочинство важливе значення має його тлумачення. Розрізняють, зокрема, такі види тлумачення:

1) офіційне - його здійснює Конституційний Суд України щодо Конституції і законів України. Тлумачення Конституційного Суду України, викладене у резолютивній частині його рішень є обов'язковим для застосування; водночас мотивувальна частина рішень і навіть окремі думки суддів Конституційного Суду України мають велике інформативне значення для з'ясування змісту норм. Офіційне (обов'язкове для застосування) тлумачення Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод дає Європейський суд з прав людини, його практика визнана в Україні джерелом права;

2) судове:

- загальне - роз'яснення щодо застосування законодавства про адміністративне судочинство можуть містити постанови пленумів Верховного Суду України, Вищого адміністративного суду України41. Ці постанови містять рекомендації, сформульовані на підставі узагальнень судової практики перегляду судових рішень в адміністративних справах. Також в порядку надання судам нижчого рівня методичної допомоги Верховний Суд України, Вищий адміністративний суд України направляють листи (інформаційні, оглядові). Формально вони не мають обов'язкового характеру, але враховуються судами, оскільки у них відображена позиція вищих судових інстанцій стосовно вирішення певних правових питань;

- каузальне - розуміння судом положення акта законодавства про адміністративне судочинство, яке проявляється у конкретному випадку в певній справі. Позиція суду вищої інстанції, яка відображена у його судовому рішенні в конкретній справі, не є обов'язковою при вирішенні аналогічних справ, але врахується судами нижчих інстанцій, що дає можливість запобігти зміні чи скасуванню їхніх судових рішень;

3) доктринальне (наукове) - роз'яснення положення акта законодавства про адміністративне судочинство, яке є результатом застосування методів наукового пізнання (аналізу, синтезу, історичного, порівняльно-правового тощо) і відображено у наукових публікаціях - статтях, книгах тощо. Цей коментар, власне, і є прикладом такого тлумачення.

Наведений перелік видів тлумачення не є вичерпним. Роз'яснення необов'язкового характеру можуть надавати відповідні комітети Верховної Ради України, Міністерство юстиції України тощо.

Рекомендована література

Бержель Ж. Л. Общая теория права / Под общ. ред. В. И. Даниленко / Пер. с фр. - М.: Издательский дом NOTA BENE, 2000. - С. 216 - 219.

Банчук О. А., Куйбіда Р. О. Вимоги статті 6 Конвенції про захист прав та основних свобод до процедури здійснення судочинства. - К.: ІКЦ "Леста", 2005. - 116 с.