Водний кодекс України (ВК України). Науково-практичний коментар.

Для створення сприятливого режиму водних об'єктів, попередження їх забруднення, засмічення і вичерпання, знищення навколоводних рослин і тварин, а також зменшення коливань стоку вздовж річок, морів та навколо озер, водосховищ і інших водойм встановлюються водоохоронні зони.

Водоохоронна зона є природоохоронною територією господарської діяльності, що регулюється. 

На території водоохоронних зон забороняється:

1) використання стійких та сильнодіючих пестицидів;

2) влаштування кладовищ, скотомогильників, звалищ, полів фільтрації; 

3) скидання неочищених стічних вод, використовуючи рельєф місцевості (балки, пониззя, кар'єри тощо), а також у потічки.

В окремих випадках у водоохоронній зоні може бути дозволено добування піску і гравію за межами земель водного фонду на сухій частині заплави, у праруслах річок за погодженням з обласними, Київською, Севастопольською міськими державними адміністраціями, органом виконавчої влади Автономної Республіки Крим з питань охорони навколишнього природного середовища, центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері розвитку водного господарства, та центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері геологічного вивчення та раціонального використання надр.

Зовнішні межі водоохоронних зон визначаються за спеціально розробленими проектами. 

Порядок визначення розмірів і меж водоохоронних зон та режим ведення господарської діяльності в них встановлюються Кабінетом Міністрів України.

Виконавчі комітети сільських, селищних, міських рад зобов'язані доводити до відома населення, всіх заінтересованих організацій рішення щодо меж водоохоронних зон і прибережних захисних смуг, а також водоохоронного режиму, який діє на цих територіях. 

Контроль за створенням водоохоронних зон і прибережних захисних смуг, а також за додержанням режиму використання їх територій здійснюється виконавчими комітетами сільських, селищних, міських рад і центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику із здійснення державного нагляду (контролю) у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів.

Коментар:

До частини першої. Зміст коментованої норми в цілому відтворений також у ч. 2 ст. 58 ЗК.

Землі водоохоронних зон (крім земель прибережних захисних смуг в їх складі), формально не віднесені до земель водного фонду. Між тим, поза сумнівом, включення земельної ділянки до водоохоронної зони означає спільність її режиму із землями водного фонду.

До частини другої. У ДСТУ 3041-95. Система стандартів у галузі охорони навколишнього середовища та раціонального використання ресурсів. Гідросфера. Використання і охорона води. Терміни та визначення146 вживається застарілий термін "прибережна водоохоронна зона", яка визначається як "територія, що прилягає до водного об'єкта і на якій запроваджується спеціальний режим її екологічно прийнятного водокористування".

Правовий режим водоохоронних зон визначається чч. 3 - 5 ст. 87 ВК (див. коментар). Також слід враховувати, що в межах водоохоронної зони виділяється територія прибережних захисних смуг із ще більш жорстким (по відношенню до режиму іншої частини зони) природоохоронним режимом - див. ст. 88 - 90 ВК та коментар до них.

До частин третьої. Роз'яснення потребує насамперед термін "стійкі та сильнодіючі пестициди".

Законодавець у даному випадку використав застарілий термін, що зараз у санітарній практиці не вживається. На сьогодні поняття пестицидів визначається ст. 1 ЗУ "Про пестициди та агрохімікати", а існуюча сьогодні в Україні гігієнічна класифікація пестицидів за ступенем небезпечності (ДСП 8.8.1.2.002-98. Державні санітарні правила і гігієнічні норми. Гігієнічна класифікація пестицидів за ступенем небезпечності, затверджені постановою Першого заступника Головного державного санітарного лікаря України 28.08.98) передбачає їх поділ на 4 класи: I - надзвичайно небезпечні, II - небезпечні, III - помірно небезпечні, IV - малонебезпечні. Такий самий підхід використовується у ДСТУ 3928-99. Охорона природи. Гідросфера. Токсикологія води. Терміни та визначення147. Застарілий термін "сильнодіючі пестициди" загалом відповідає сучасному терміну "надзвичайно небезпечні пестициди" та "небезпечні пестициди". Аналогічно, не має на сьогодні самостійного значення і термін "стійкі пестициди". Стійкість (або т. зв. "персистентність", "стабільність" у різних середовищах) - одна із ознак, яка використовується для гігієнічної класифікації пестицидів за ступенем небезпечності і означає низьку швидкість деградації пестициду.

Таким чином, слід вважати, що на сьогодні у водоохоронних зонах забороняється застосування пестицидів, віднесених до I (надзвичайно небезпечні пестициди) та II (небезпечні пестициди) класу за гігієнічною класифікацією. Слід пам'ятати, що у частині водоохоронної зони, яка віднесена до прибережної захисної смуги, використання пестицидів заборонено повністю (ч. 2 ст. 89 ВК, див. також коментар).

Використання пестицидів, навіть дозволених до застосування, повинно відбуватися у суворій відповідності із чинним законодавством, зокрема, Державними санітарними правилами ДСП 8.8.1.2.001-98. Транспортування, зберігання та застосування пестицидів у народному господарстві, затвердженими наказом МОЗ України від 03.08.98 N 1148.

До частини четвертої. Видобування піску та гравію відповідно до коментованої норми може здійснюватися відповідно до положень Кодексу України про надра. Таке видобування як різновид видобування корисних копалин, за загальним правилом, здійснюється за умови отримання спеціального дозволу на користування надрами (ст. 16 Кодексу), гірничого відводу (ст. 17), земельної ділянки (ст. 18) у порядку, визначеному Розділом V "Користування надрами для розробки родовищ корисних копалин" Кодексу.

Враховуючи, що пісок та гравій належать до корисних копалин місцевого значення (див. постанову КМ України від 12.12.94 N 827 "Про затвердження переліків корисних копалин загальнодержавного та місцевого значення"), видобування піску та гравію відповідно до коментованої норми може здійснюватися також в порядку ст. 23 Кодексу України про надра, згідно із якою "землевласники і землекористувачі в межах наданих їм земельних ділянок мають право без спеціальних дозволів та гірничого відводу видобувати для своїх господарських і побутових потреб корисні копалини місцевого значення і торф загальною глибиною розробки до двох метрів …" (ч. 1 ст. 23). При цьому видобування "з застосуванням спеціальних технічних засобів, які можуть призвести до небажаних змін навколишнього природного середовища, погоджується з місцевими Радами народних депутатів та органами Міністерства охорони навколишнього природного середовища України на місцях" (ч. 2 ст. 23).

В усіх випадках видобування піску та гравію слід додержуватися вимог, встановлених коментованою нормою.

До частин п'ятої - сьомої. На підставі ч. 5 ст. 87 ВК Порядок визначення розмірів і меж водоохоронних зон та режим ведення господарської діяльності в них встановлений ПКМ України "Про затвердження Порядку визначення розмірів і меж водоохоронних зон та режиму ведення господарської діяльності в них" від 08.05.96 N 486.

Відповідно до п. 5 Порядку, розміри і межі зон визначаються проектом на основі нормативно-технічної документації "на замовлення органів водного господарства та інших спеціально уповноважених органів, узгоджуються з органами Мінекоресурсів, Держводгоспу, Держкомзему, власниками землі, землекористувачами і затверджуються відповідними місцевими органами державної виконавчої влади та виконавчими комітетами Рад".

Існує практичний досвід встановлення водоохоронних зон і прибережних захисних смуг вздовж великих і малих річок, навколо водосховищ, озер, ставків та інших водойм за межами населених пунктів та в межах сільських населених пунктів. Такі роботи виконувалися Інститутом землеустрою УААН, Інститутом "Водпроект", іншими проектними організаціями. Практичного досвіду робіт по встановленню водоохоронних зон уздовж морів, зокрема, на території міст і селищ ще станом на 2001 р. не було. Одним із перших прикладів таких робіт є роботи, виконані на замовлення Одеської міської ради Інститутом землеустрою УААН в рамках експериментального проекту із встановлення прибережних водоохоронних захисних смуг вздовж Чорного моря на території Одеського заводу сільськогосподарського машинобудування ВАТ "Одессільмаш"¹⁴⁹.

При цьому, як було зазначено вище, відповідно до Порядку визначення розмірів і меж водоохоронних зон та режиму ведення господарської діяльності в них, затвердженого ПКМ України від 08.05.96 N 486, замовниками проектів повинні бути органи водного господарства та "інші спеціально уповноважені органи". На практиці через брак бюджетного фінансування замовниками відповідних проектів все частіше виступають інші суб'єкти, насамперед, органи місцевого самоврядування або суб'єкти господарювання, які планують здійснювати якусь діяльність поблизу водних об'єктів та побоюються, що за відсутності встановленої водоохоронної зони відповідна проектна документація не буде погоджена. На наш погляд, така практика закону не суперечить і сама по собі не впливає на відповідність розробленої документації закону. Тобто, органи водного господарства та "інші уповноважені органи" повинні замовляти проектну документацію, але це жодним чином не забороняє виступати замовниками іншим суб'єктам.

На жаль, Мінприроди останнім часом зайняло протилежну, прямо скажемо, шкідливу та незаконну позицію, вважаючи, що замовлення проектної документації із встановлення водоохоронних зон іншими суб'єктами, окрім органів водного господарства, "є порушенням чинного законодавства". При цьому із контексту, в якому висловлена така позиція, випливає вказівка територіальним органам Мінприроди не погоджувати проекти, замовниками яких не виступають органи водного господарства. Ще раз наголосимо, що така позиція не ґрунтується на законі і є цілком хибним тлумаченням ПКМ від 08.05.96 N 486.

До частини восьмої. У коментованій нормі серед контролюючих органів, що здійснюють контроль за створенням водоохоронних зон і прибережних захисних смуг, а також за додержанням режиму використання їх територій, названі (1) виконкоми місцевих рад та (2) державні органи охорони навколишнього природного середовища.

Щодо здійснення контролю виконкомами. Здійснення самоврядного контролю у галузі земельних відносин передбачене ст. 189 ЗК, п. "ї" ст. 15 ЗУ "Про охорону навколишнього природного середовища". Порядок здійснення контрольних повноважень органами місцевого самоврядування визначається, насамперед, Законом України "Про місцеве самоврядування в Україні". Зокрема, п. "б" ч. 1 ст. 33 Закону надає виконавчим органам рад повноваження щодо здійснення контролю за додержанням земельного та природоохоронного законодавства, використанням і охороною земель, за впровадженням заходів, передбачених документацією із землеустрою; ст. 48 передбачає засади діяльності тимчасових контрольних комісій ради. Оскільки на законодавчому рівні засади здійснення самоврядного контролю визначаються лише в загальному вигляді, існує практика деталізації положень законів у актах самих органів місцевого самоврядування: див., наприклад, рішення Київської міської ради N 16/890 від 25.09.2003 "Про Порядок здійснення самоврядного контролю за використанням і охороною земель у м. Києві".

Щодо здійснення контролю державними органами охорони навколишнього природного середовища. Мінприроди України (Державною екологічною інспекцією в його складі), див. ПКМ України "Про затвердження Положення про Державну екологічну інспекцію" від 17.11.2001 N 1520.

Також законодавство передбачає здійснення громадського контролю за використанням та охороною земель (ст. 190 ЗК) та громадського контролю у галузі охорони навколишнього природного середовища (ст. 36 ЗУ "Про охорону навколишнього природного середовища", наказ Міністерства екології та природних ресурсів України N 88 від 27.02.2002 "Про затвердження Положення про громадських інспекторів з охорони довкілля"). Такий контроль може поширюватися на відносини із створення та використання водоохоронних зон. Варто відзначити, що підзаконні акти, необхідні для налагодження механізму громадського контролю за використанням та охороною земель, поки що відсутні.