Земельний кодекс України (ЗКУ). Науково-практичний коментар.

1. Право власності на земельну ділянку посвідчується державним актом, крім випадків, визначених частиною другою цієї статті.

2. Право власності на земельну ділянку, набуту у власність із земель приватної власності без зміни її меж, цільового призначення, посвідчується:

а) цивільно-правовою угодою щодо відчуження земельної ділянки, укладеною в порядку, встановленому законом, у разі набуття права власності на земельну ділянку за такою угодою;

б) свідоцтвом про право на спадщину.

3. Право постійного користування земельною ділянкою посвідчується державним актом на право постійного користування земельною ділянкою.

4. Форми державних актів на право власності на земельну ділянку, право постійного користування земельною ділянкою затверджуються Кабінетом Міністрів України.

5. Право оренди земельної ділянки посвідчується договором оренди землі, зареєстрованим відповідно до закону.

6. При набутті права власності на земельну ділянку на підставі документів, визначених частиною другою цієї статті, державний акт на право власності на земельну ділянку, що відчужується, долучається до документа, на підставі якого відбувся перехід права власності на земельну ділянку, в кожному такому випадку відчуження земельної ділянки.

На державному акті про право власності на земельну ділянку нотаріус, який посвідчує (видає) документ, та орган, який здійснює державну реєстрацію прав на нерухоме майно та їх обмежень, роблять відмітку про перехід права власності на земельну ділянку із зазначенням документа, на підставі якого відбувся такий перехід.

У разі набуття права власності на земельну ділянку кількома набувачами або у разі відсутності на відповідному державному акті місця для проставлення відмітки про перехід права власності на земельну ділянку набувачеві або відчужувачеві земельної ділянки протягом 30 календарних днів з дня подання ним до органу, який здійснює видачу зазначеного акта, документів, передбачених законодавством, видається державний акт на право власності на земельну ділянку.

Орган, який здійснює реєстрацію прав на нерухоме майно та їх обмежень, робить відмітку про реєстрацію прав на земельну ділянку на підставі документа про її відчуження, складеного та посвідченого в порядку, встановленому законом, протягом 14 календарних днів з дня подання до цього органу зазначеного документа. Забороняється вимагати для здійснення відмітки та державної реєстрації прав на нерухоме майно та їх обмежень документи, не передбачені цією статтею.

У разі зміни співвласника або набуття права спільної власності на земельну ділянку орган, який здійснює державну реєстрацію прав на нерухоме майно та їх обмежень, також вносить зміни до державного акта на право власності на землю щодо співвласників земельної ділянки.

7. Відчуження частини земельної ділянки з виділенням її в окрему земельну ділянку здійснюється після отримання її власником державного акта, що посвідчує право власності на сформовану нову земельну ділянку.

8. У разі якщо державним актом на право власності на земельну ділянку було посвідчено право власності на декілька земельних ділянок, відчуження однієї з цих ділянок здійснюється після виготовлення державного акта, що посвідчує право власності на кожну з цих ділянок.

9. Державний акт на право власності та право постійного користування земельною ділянкою видається на одну земельну ділянку.

Право постійного користування на декілька земельних ділянок, наданих під будівництво та обслуговування лінійних об'єктів (доріг, трубопроводів, ліній електропередачі та зв'язку), може посвідчуватися одним державним актом.

Коментар:

Загальна характеристика. Чинна редакція статті є результатом спроби спростити оформлення прав на земельні ділянки. Спроба ця втілилася у Законі України N 1066-VI від 05.03.2009.

Якщо раніше при кожному відчуженні земельної ділянки набувачеві необхідно було отримувати новий державний акт, що, звичайно, дуже сильно обтяжувало оборот земельних ділянок, то за нового порядку, за задумом, достатньо було один раз виготовити державний акт, а після цього ділянка мала вільно відчужуватися.

Внесені зміни є чудовим прикладом із серії "хотіли, як краще, а вийшло, як завжди". Державний акт перетворено фактично на цінний папір, що має супроводжувати земельну ділянку протягом усього часу її існування, що в подальшому спричинить істотні проблеми. Породжено правову невизначеність у цілій низці ситуацій.

Серед проблем, що виникли, слід виділити те, що уся нова редакція ст. 126 суперечить новій редакції ст. 125, адже якщо право на земельну ділянку виникає з моменту реєстрації цього права (ст. 125), то лише реєстр з відповідним записом може бути належним "документом, що посвідчує право на земельну ділянку".

До ч. ч. 1, 2, 4, 6. Правопосвідчуючим документом щодо оформлення прав власності на земельну ділянку є державний акт на право власності на земельну ділянку (форма затв. постановою КМУ від 02.04.2002 N 449). При цьому фактично державний акт посвідчує право власності на земельну ділянку навіть в тих випадках, які перераховані у ч. 2 статті, про що свідчать положення ч. 6 коментованої статті. Акт має супроводжувати земельну ділянку протягом усього часу її існування (якщо лише він не буде замінений новим актом за бажанням власника).

Проблемою є забюрократизованість процедури видачі державних актів та, як наслідок, її дорожнеча і тривалість. Зокрема, відповідно до п. 1.16 Інструкції про порядок складання, видачі, реєстрації і зберігання державних актів на право власності на земельну ділянку і право постійного користування земельною ділянкою та договорів оренди землі, технічна документація зі складання державного акта на право власності на земельну ділянку включає більше десятка документів, а п. 1.17 Інструкції вимагає додавати до цієї документації ще й копію справи щодо підготовки рішення про передачу земельної ділянки у приватну власність. Відповідно, така ситуація дає можливість землевпорядним організаціям збирати достатньо великі гроші лише за підготовку технічної документації із видачі державного акта. Використовуючи необізнаність громадян та часто фактично монопольне становище певних землевпорядних організацій в регіоні, ці організації часто надають послуги за завищеними цінами313. Гострота ситуації зумовила прийняття 20.01.2005 Закону України "Про захист конституційних прав громадян на землю", який обмежив вартість землевпорядних робіт. Проте землевпорядні організації в таких умовах або змушують замовників до "доплат", затягуючи виконання робіт чи нав'язуючи надання "додаткових послуг", або взагалі відмовляються виконувати роботи. Очевидно, що прийняття закону - неналежний спосіб вирішення проблеми.

Крім того, постановою КМУ від 05.08.2009 N 844 затверджено Порядок безоплатних оформлення та видачі громадянам України державних актів на право власності на земельні ділянки, який поширюється на випадки оформлення та видачі державних актів на право власності на земельні ділянки для будівництва та обслуговування жилого будинку і господарських будівель, ведення особистого селянського господарства в межах населених пунктів та ведення садівництва у розмірах, визначених ст. 121 ЗКУ. Постанова декларує, що протягом 30 робочих днів з моменту подання заяви та доданих документів громадянин має отримати (безкоштовно) державний акт. Для моніторингу стану проведення робіт Держкомземом передбачається використання автоматизованої системи (див. наказ Держкомзему від 16.12.2009 N 667 "Про затвердження Положення про експлуатацію Системи моніторингу виконання робіт із безоплатних оформлення та видачі громадянам України державних актів на право власності на земельні ділянки"). У цілому аналіз вищевказаної постанови КМУ вказує на нереальність (а іноді - й незаконність) її положень. "Спрощений" порядок насправді не надто відрізняється від "загального".

Буквальне тлумачення коментованих норм начебто вказує, що перераховані у ч. ч. 1 та 2 документи є єдиними доказами існування права власності на земельні ділянки. Як видається, слідувати такому буквальному тлумаченню не можна. Варто відзначити, що на даний час не існує форми державних актів для посвідчення права державної та комунальної власності на земельні ділянки. Таким чином, при буквальному тлумаченні коментованої статті право комунальної та державної власності на даний час виникнути взагалі не можуть. Можна навести й інші приклади того, як буквальне тлумачення ч. ч. 1 та 2 коментованої статті просто не дозволить оформити право на земельну ділянку: так станеться у випадку правонаступництва юридичної особи, у випадку переходу права власності на земельну ділянку під відчуженою будівлею і спорудою (ст. 120 ЗКУ) і в інших випадках, коли право переходить не за нотаріально посвідченими цивільно-правовими угодами та не в порядку спадкування (тут потрібно мати на увазі, що ст. 56 Закону України "Про землеустрій", встановлюючи вимоги до технічної документації щодо складання документів, що посвідчують право на земельну ділянку, не дозволяє виготовляти державні акти у всіх випадках, коли набувач цього забажає). Це вказує на те, що буквальне тлумачення коментованих норм є неприйнятним.

Більш того, з урахуванням положень ст. 125 ЗКУ, за якими право власності на земельну ділянку виникає лише з моменту державної реєстрації права, всі перераховані у ч. ч. 1 та 2 ст. 126 документи мають допоміжне значення при реєстрації права власності, проте вони не посвідчують цього права. При цьому їх перелік не є вичерпним - при реєстрації права власності на земельні ділянки можуть використовуватися й інші документи, передбачені ст. 19 Закону України "Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень".

Із питанням посвідчення прав тісно пов'язується можливість їх оспорювання. Так, позови про визнання недійсними державних актів (рідше - їх скасування) заявляються при приватизації частки у власності на земельну ділянку одним з її користувачів без згоди іншого314, при приватизації частини земельної ділянки, що перебуває в користуванні, без згоди інших користувачів315, за відсутності згоди суміжних власників або землекористувачів при встановленні межі316, у випадках, коли земельною ділянкою розпорядився не уповноважений орган317, коли суміжний користувач приватизував дві земельні ділянки одного виду цільового використання318 тощо.

Вважаємо, що практика розгляду судами подібних спорів є неприпустимою, адже державний акт - це лише документ, що посвідчує право на земельну ділянку. "Спір" щодо державного акту - це в будь-якому випадку не спір про право. Відповідно, "спори" щодо недійсності (скасування) державних актів розглядатися судами не повинні.

Слід наголосити, що якщо раніше, коли законодавство досить жорстко пов'язувало виникнення права власності та права постійного користування земельною ділянкою із видачею та реєстрацією державного акта (попередня редакція ст. ст. 125, 126 ЗКУ), що дозволяло з великою долею умовності розглядати вимоги щодо визнання недійсними (скасування) державних актів як вимоги про витребування земельних ділянок або вимоги про визнання права (що суди, до речі, далеко не завжди робили), на даний час такий жорсткий зв'язок відсутній. Відповідно до ст. 125 ЗКУ "право власності на земельну ділянку, а також право постійного користування та право оренди земельної ділянки виникають з моменту державної реєстрації цих прав". Поки що це правило замінене тимчасовим положенням п. 3 розд. II Закону України від 05.03.2009 N 1066-VI: "[д]о створення єдиної системи органів реєстрації прав на нерухоме майно та їх обмежень … право власності або право користування земельною ділянкою виникає з моменту державної реєстрації земельної ділянки". Тобто, в будь-якому разі, між існуванням права на земельну ділянку та дійсністю (чинністю) державних актів знак "дорівнює" поставити аж ніяк не можна.

Оскільки певний зв'язок між "державною реєстрацією земельних ділянок" та видачею державних актів сьогодні все-таки існує (див. ст. 202 ЗКУ), може видатися, що визнання недійсним (скасування) державного акта все-таки автоматично призводить до переходу відповідного права до позивача або до зміцнення його правового становища. Втім, це не так. В багатьох випадках задоволення позову в принципі не здатне призвести до поновлення порушеного права - наприклад, тоді, коли земельна ділянка на підставі оспорюваного акта вже відчужена іншій особі.

Окремо слід наголосити, що до створення системи реєстрації прав на нерухоме майно ч. 6 статті не має механізму реалізації. Законодавець намагався це врахувати і п. 3 Закону України від 05.03.2009 N 1066-VI (яким ст. 125 ЗКУ викладена у чинній редакції) передбачає, що "[д]о створення єдиної системи органів реєстрації прав на нерухоме майно та їх обмежень: відмітку про відчуження земельної ділянки на державному акті на право власності на землю (земельну ділянку), що відчужується, здійснює нотаріус та орган, який здійснює державну реєстрацію земельних ділянок; право власності або право користування земельною ділянкою виникає з моменту державної реєстрації земельної ділянки".

Тут необхідно мати на увазі, що "державна реєстрація земельних ділянок" відповідно до ЗКУ - це (1) реєстрація державних актів та договорів оренди землі при формуванні земельної ділянки як об'єкта права та (2) внесення записів до Поземельної книги, правові засади ведення якої сьогодні визначені постановою КМУ від 09.09.2009 "Про затвердження порядків ведення Поземельної книги і Книги записів про державну реєстрацію державних актів на право власності на земельну ділянку та на право постійного користування земельною ділянкою, договорів оренди землі", наказом Держкомзему від 02.07.2003 N 174 "Про затвердження Тимчасового порядку ведення державного реєстру земель" (див. також ст. 202 ЗКУ та коментар до неї). Реєстрація державних актів та договорів оренди здійснюється сьогодні структурними підрозділами Центру державного земельного кадастру (п. 3.2 наказу Держкомзему "Про затвердження Інструкції про порядок складання, видачі, реєстрації і зберігання державних актів на право приватної власності на землю, право колективної власності на землю, право власності на землю і право постійного користування землею, договорів на право тимчасового користування землею (в тому числі на умовах оренди) та договорів оренди землі" N 43 від 04.05.99). На це ж підприємство покладено і ведення Поземельної книги в електронній формі (див. постанову КМУ від 09.09.2009 N 1021, наказ Держкомзему від 02.07.2003 N 174).

Водночас, постановою КМУ від 06.05.2009 N 439 затверджено Порядок здійснення відмітки про перехід права власності на земельну ділянку передбачено, що "відмітка про перехід права власності на земельну ділянку здійснюється на сторінках державного акта, де знаходиться план зовнішніх меж земельної ділянки, план меж земельної ділянки" (п. 2). Проблема полягає в тому, що, за постановою (та й відповідно до ст. ст. 202, 204 ЗКУ) ведення Поземельної книги "у паперовому вигляді" покладено на територіальний орган земельних ресурсів, кадастру в електронному - на державне підприємство "Центр державного земельного кадастру". Зважаючи на це, на підзаконному рівні встановлено достатньо складний та заплутаний порядок реєстрації земельної ділянки та проставлення відмітки. Документи, подані на реєстрацію до територіального органу земельних ресурсів, передаються останнім до підрозділу Центру державного земельного кадастру, звідти передаються назад, потім їх частина знову передається до підрозділу Центру. Така побудова реєстраційної процедури є вкрай невдалою і "корупціогенною".

Порядок заповнення державних актів детально регламентується наказами Держкомзему від 22.06.2009 N 325 "Про затвердження Інструкції про заповнення бланків державних актів на право власності на земельну ділянку і на право постійного користування земельною ділянкою", від 04.06.2009 N 293 "Про здійснення відмітки "архівний".

До ч. ч. 3 та 4. Щодо права постійного користування земельними ділянками див. ст. 92 ЗКУ та коментар до неї. Форма державного акта на право постійного користування затв. постановою КМУ від 02.04.2002 N 449.

До ч. 5. Щодо договорів оренди землі див. коментар до ст. 93 ЗКУ.

Щодо реєстрації договорів оренди землі див. ст. 202 ЗКУ та коментар до неї.

До ч. 7. До викладення коментованої статті у поточній редакції існувала практика "відчуження" частин земельної ділянки до формування їх у окремі земельні ділянки. По суті відповідні договори передбачали передачу набувачеві частки у праві власності на всю земельну ділянку із одночасним виділенням частини земельної ділянки, що відповідає цій частці. Законодавець вирішив покласти такій практиці край, давши можливість заробити землевпорядним організаціям на виготовленні проектів землеустрою.

До ч. 8. Коментована частина є прикладом "засмічення" основної частини нормативно-правових актів приписами, які мають тимчасовий характер, а тому повинні міститися у прикінцевих або перехідних положеннях.

Справа в тому, що законодавство вже достатньо давно не передбачає можливості оформлення одним державним актом права власності на кілька ділянок (свого часу така можливість була передбачена п. 1.4 Інструкції про порядок складання, видачі, реєстрації і зберігання державних актів на право власності на землю і право постійного користування землею, договорів на право тимчасового користування землею (в тому числі на умовах оренди), затв. наказом Держкомзему від 15.04.93 N 28. Тому акти, які посвідчують право власності на кілька ділянок - явище залишкове.

До того ж, не можна не звернути увагу на те, що новела, привнесена коментованою нормою в законодавство під гаслом спрощення оформлення права на земельні ділянки, насправді істотно ускладнила життя багатьом власникам земельних ділянок.

До ч. 9. Положення даної частини обумовлені тим, що згідно із ч. 6 коментованої статті державні акти на право власності виступають у якості свого роду цінного паперу. Відповідно, у відносинах власності (коли власник може розпорядитися земельною ділянкою) існує необхідність у зв'язку "одна ділянка - один акт".

Разом із тим, незрозуміло, чому одним актом не може посвідчуватися право постійного користування кількома ділянками у випадках, інших, ніж передбачено абзацом другим коментованого пункту.