Земельний кодекс України (ЗКУ). Науково-практичний коментар.

До повноважень центрального органу виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері земельних відносин, належать:

а) здійснення нормативно-правового забезпечення у сфері земельних відносин;

б) забезпечення проведення земельної реформи;

в) розробка та забезпечення реалізації загальнодержавних, регіональних програм використання та охорони земель;

г) забезпечення здійснення землеустрою, моніторингу земель і державного контролю за використанням та охороною земель;

ґ) забезпечення проведення державної експертизи програм і проектів з питань землеустрою, ведення та адміністрування Державного земельного кадастру, охорони земель, реформування земельних відносин, а також техніко-економічних обґрунтувань таких програм і проектів;

д) розроблення економічного механізму регулювання земельних відносин;

е) участь у розробленні заходів щодо розвитку ринку земель;

є) міжнародне співробітництво в галузі земельних відносин;

ж) вирішення інших питань, визначених законами України та покладених на нього актами Президента України.

Коментар:

Загальна характеристика. Відповідно до постанови КМУ від 31.01.2007 N 69 центральний орган виконавчої влади з питань земельних ресурсів - Державний комітет України по земельних ресурсах (Держкомзем України) реорганізовано у Державне агентство земельних ресурсів України (Держземагентство України). В свою чергу, Держземагентство України було згодом реорганізовано у Державний комітет України із земельних ресурсів (скорочено - також "Держкомзем України"), яке, в свою чергу, згідно із Указом Президента від 09.12.2010 N 1085/2010 реорганізовано знову у Державне агентство земельних ресурсів України (Див.: Указ Президента "Про Державне агентство земельних ресурсів України" від 08.04.2011 N 445/2011).

Відповідно до ст. 17 Закону України "Про центральні органи виконавчої влади" орган утворюється як агентство в разі, якщо більшість його функцій складають повноваження з управління об'єктами державної власності, що належать до сфери його управління.

Структуру Держземагентства складають центральний апарат та територіальні органи (головні управління земельних ресурсів у областях, містах Києві та Севастополі, управління (відділи) земельних ресурсів у містах обласного та районного значення, відділи (управління) земельних ресурсів у районах, міжрайонні управління (відділи), міжміські управління (відділи), міськрайонні управління (відділи) - положення затв. наказом Держкомзему від 17.06.2008 N 123), інженери-землевпорядники сіл, селищ. Нарівні з обласними головними управліннями в АРК діє Республіканський комітет по земельних ресурсах АРК, який є республіканським органом виконавчої влади, функціонально підпорядковується Держземагентству України і входить до єдиної системи державних органів земельних ресурсів (Положення затв. постановою Ради Міністрів АРК від 25.05.2010 N 200).

У містах Києві, Севастополі, Сімферополі, Харкові, Миколаєві, Чернівцях та деяких інших міськими радами створені управління земельних ресурсів поза межами єдиної системи органів земельних ресурсів, які перебрали на себе функції центрального органу виконавчої влади з питань земельних ресурсів85. Це призводить до виникнення конфліктів та колізії компетенції.

Згідно із Указом Президента "Про Державне агентство земельних ресурсів України" від 08.04.2011 N 445/2011 діяльність Держземагентства спрямовується і координується КМУ через Міністра аграрної політики та продовольства України. Це має прояв у тому, що з поточного року основні повноваження із затвердження керівних нормативних документів в сфері використання та охорони земель здійснює саме Мінагрополітики. Держземагентство покликане реалізовувати основні функції управління, порядок здійснення яких визначається Мінагрополітики (напр., порядок проведення грошової оцінки земель, збирання інформації для ведення державного земельного кадастру, порядок здійснення інвентаризації земель, здійснення державної експертизи землевпорядної документації і т. ін).

До пункту "а". Пунктом передбачено повноваження щодо "внесення пропозицій про формування державної політики у галузі земельних відносин і забезпечення її реалізації".

На наш погляд, "внесення пропозицій" не можна вважати повноваженням, адже вносити пропозиції можуть будь-які суб'єкти, і саме по собі внесення пропозицій не тягне за собою будь-яких правових наслідків (крім випадків їх подачі як звернень громадян, коли у адресата виникає обов'язок розглянути пропозицію та відповісти на неї - див. Закон України "Про звернення громадян").

Що ж стосується "забезпечення реалізації" державної політики у галузі земельних відносин, як видається, воно також не є повноваженням, а повинно розглядатися як завдання.

До пункту "б". На центральний орган виконавчої влади з питань земельних ресурсів покладена "координація робіт з проведення земельної реформи". Дане положення має декларативний характер і не несе нормативного навантаження, особливо, враховуючи, що ідентичне "повноваження" покладено і на КМУ (п. "г" ст. 13 ЗКУ). Негативно, на наш погляд, слід оцінити те, що в основній частині ЗКУ закріплені положення про земельну реформу, яка повинна бути тимчасовим заходом.

До пункту "в". Хоча розробка загальнодержавних програм використання та охорони земель покладена на КМУ (п. "ґ" ст. 13 ЗКУ, ст. 177 ЗКУ), а регіональних - на Раду міністрів Автономної Республіки Крим, обласні державні адміністрації (див. п. "б" ст. 16, п. "б" ст. 17, ч. 1 ст. 178 ЗКУ), фактично така розробка здійснюється центральним органом виконавчої влади з питань земельних ресурсів, який, згідно із коментованим пунктом, має повноваження щодо "участі в розробленні таких програм". Так, проект Загальнодержавної програми використання та охорони земель на 2005 - 2015 рр.86 підготовлено Держкомземом (попередником Держземагентства). Програма схвалена КМУ та подана як законопроект до ВРУ87. Ухвалення програми досі не відбулося.

До пункту "г". Щодо ведення центральним органом виконавчої влади з питань земельних ресурсів "державного земельного кадастру, в тому числі державної реєстрації земельних ділянок" див. главу 34 "Державний земельний кадастр" ЗКУ.

До пункту "ґ". Щодо здійснення центральним органом виконавчої влади з питань земельних ресурсів "землеустрою, моніторингу земель і державного контролю за використанням та охороною земель" див. главу 31 "Землеустрій", главу 32 "Контроль за використанням та охороною земель", главу 33 "Моніторинг земель" ЗКУ та коментар до глав 31, 32, 33 ЗКУ.

До пункту "д". У коментованому пункті під здійсненням центральним органом виконавчої влади з питань земельних ресурсів "державної експертизи програм і проектів з питань землеустрою, державного земельного кадастру, охорони земель, реформування земельних відносин, а також техніко-економічних обґрунтувань цих програм і проектів" мається на увазі проведення державної землевпорядної експертизи. Детальніше див. ч. 3 ст. 186 ЗКУ та коментар до неї.

До пункту "е". Розроблення економічного і правового механізму регулювання земельних відносин є важливим завданням центрального органу виконавчої влади з питань земельних ресурсів, проте навряд чи його можна віднести до повноважень: саме по собі розроблення механізму (у формі проектів певних нормативно-правових актів) не є "повноваженням" і може здійснюватися будь-якими суб'єктами.

Участь Держземагентства у підготовці проектів актів КМУ регламентується розділом 6, законопроектна робота - розділом 8, підготовка актів Президента України - розділом 9 Регламенту Кабінету Міністрів України, затв. постановою КМУ від 18.07.2007 N 950.

Процедура підготовки Держземагентством України власних актів спеціально нормативно не регламентується.

До пункту "є". Участь у розробленні та здійсненні заходів щодо розвитку ринку земель важко віднести до повноважень - на наш погляд, це завдання центрального органу виконавчої влади з питань земельних ресурсів. Формою такої участі, як видається, є насамперед нормотворча робота (див. попередній пункт даної статті та коментар до нього).

Щодо пункту "ж". На даний час Держземагентство здійснює низку міжнародних проектів, зокрема, активно співпрацює з німецькими фахівцями у галузі сільського господарства та земельних відносин - Товариством з обмеженою відповідальністю з реалізації та управління землею (BVVG) в рамках ТРАНСФОРМ-проекту "Консультування з питань розробки державних важелів регулювання сільськогосподарського земельного ринку" та за підтримки Федерального міністерства з питань захисту прав споживачів, продовольства та сільського господарства (BMVEL). Співпраця передбачає організацію державного управління у галузі земельних відносин та створення державного земельного фонду; створення системи продажу земель державної власності; розробку проекту Закону України "Про земельні сервітути" тощо88.

Детальніше щодо міжнародного співробітництва Держземагентства див. офіційну Інтернет-сторінку цього органу - http://www.dkzr.gov.ua.

Щодо пункту "з". Перелік повноважень центрального органу виконавчої влади з питань земельних ресурсів, наведений у ст. 15 ЗКУ, не є вичерпним, на що вказує п. "з" коментованої статті. У самому ЗКУ передбачені, зокрема, повноваження даного органу щодо визначення видів межових знаків і порядку відновлення меж (ч. 2 ст. 106 ЗКУ), затвердження положення про громадських інспекторів з контролю за використанням та охороною земель (ст. 190 ЗКУ) тощо. Узагальнено повноваження центрального органу виконавчої влади з питань земельних ресурсів зазначені у Положенні про нього (Положення про Державне агентство земельних ресурсів України затв. Указом Президента від 08.04.2011 N 445/2011).