Земельний кодекс України (ЗКУ). Науково-практичний коментар.

1. Держава забезпечує громадянам та юридичним особам рівні умови захисту прав власності на землю.

2. Власник земельної ділянки або землекористувач може вимагати усунення будь-яких порушень його прав на землю, навіть якщо ці порушення не пов'язані з позбавленням права володіння земельною ділянкою, і відшкодування завданих збитків.

3. Захист прав громадян та юридичних осіб на земельні ділянки здійснюється шляхом:

а) визнання прав;

б) відновлення стану земельної ділянки, який існував до порушення прав, і запобігання вчиненню дій, що порушують права або створюють небезпеку порушення прав;

в) визнання угоди недійсною;

г) визнання недійсними рішень органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування;

ґ) відшкодування заподіяних збитків;

д) застосування інших, передбачених законом, способів.

Коментар:

До ч. 1. Вказівка на рівні умови захисту прав власності на землю є дублюванням ч. 4 ст. 13 Конституції України, відповідно до якої "усі суб'єкти права власності рівні перед законом", а також ч. 2 ст. 318 та ч. 1 ст. 386 ЦКУ.

Рівність умов захисту прав окрім викладених норм випливає і з норм ст. ст. 21, 55 Конституції України.

До ч. 2. Коментована стаття вказує, що власники та землекористувачі користуються захистом не лише від порушень, пов'язаних із позбавленням права володіння (у цих випадках способом захисту традиційно вважається т. з. віндикаційний позов - вимога про витребування майна з чужого незаконного володіння - див. ст. 212 ЗКУ, а також ст. ст. 387, 388 ЦКУ), а й від порушень, не пов'язаних з позбавленням володіння (спосіб захисту - т. з. негаторний позов, вимога про усунення перешкод у здійсненні права власності - див., окрім коментованої норми, ст. 391 ЦКУ).

Слід наголосити, що фізична неможливість переміщення земельної ділянки у просторі унеможливлює, на нашу думку, позбавлення власника правомочності володіння земельною ділянкою. Навіть самовільне зайняття земельної ділянки слід розглядати лише як створення певних перешкод, обмеження для здійснення права власності (а отже - триваюче порушення, щодо якого не застосовуються строки позовної давності). Розрізняють фактичні обмеження (наприклад, здійснення на земельній ділянці робіт, що унеможливлюють користування нею) та юридичні (незаконне прийняття рішень, що обмежують право власності). Втім, позбавити права володіння можна, лише позбавивши особу титулу в цілому. Таким чином, неволодіючих власників земельних ділянок в принципі бути не може. Отже, не може бути і ситуації, в якій право власника слід захищати за допомогою віндикації. Конструкція коментованої норми, з якої випливає наявність порушень, пов'язаних із позбавленням власника чи користувача права володіння, є невдалою.

До ч. 3.

До пункту "а". Визнання права можливе у разі виникнення спору щодо його належності між особою, що вважає право порушеним, та іншою, яка претендує на відповідний титул. Такий спосіб захисту прав може бути застосований при наявності спору про право. У протилежному разі має йтись про окреме провадження - встановлення фактів, що мають юридичне значення (гл. 6 "Розгляд судом справ про встановлення фактів, що мають юридичне значення" ЦПК України).

До пункту "б". Відновлення стану земельної ділянки, який існував до порушення прав, є різновидом відновлення становища, що існувало до порушення права (псування, забруднення тощо), передбаченого ст. 16 ЦКУ.

Щодо відновлення стану земельної ділянки див. ст. 166, 168 ЗКУ та коментарі до статей 166, 168.

До пункту "в". Визнання угоди (правочину за термінологією ЦКУ) недійсною передбачає можливість повернення сторін у попередній стан (реституцію). Щодо визнання угод із земельними ділянками недійсними див. докладніше коментар до ч. 2 ст. 132, ст. 210 ЗКУ.

До пункту "г". Вимога захисту своїх прав шляхом визнання відповідного акта недійсним реалізується зацікавленим суб'єктом в судовому порядку шляхом звернення до суду.

Відповідно до ст. 17 КАСУ спори фізичних чи юридичних осіб із суб'єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи правових актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності віднесені до компетенції адміністративних судів. З іншого боку, за існуючою судовою практикою, у разі, якщо відповідний акт оспорюються третьою особою (тобто не тією особою, щодо якої прийнято рішення), спір розглядається за правилами цивільного або господарського процесу331.

КСУ у своєму Рішенні від 01.04.2010 N 10-рп/2010 вказав, що при вирішенні питань місцевого значення (ч. 1 ст. 143 Конституції України), при вирішенні питань розпорядження землями територіальних громад (п. п. "а" - "г" ст. 12 ЗКУ) місцеві ради "діють як суб'єкти владних повноважень". Нарешті, положення п. 1 ч. 1 ст. 17 КАСУ "слід розуміти так, що до публічно-правових спорів, на які поширюється юрисдикція адміністративних судів, належать і земельні спори фізичних чи юридичних осіб з органом місцевого самоврядування як суб'єктом владних повноважень, пов'язані з оскарженням його рішень, дій чи бездіяльності".

На перший погляд, і справді, в усіх описаних нормах КСУ "побачив" здійснення місцевими радами владних повноважень. Водночас, звертає увагу на себе те, що при винесенні рішення Суд не використовував формулювань на зразок "виключно" або "лише". Саме рішення КСУ також залишає чимало простору для тлумачення, і за одним з можливих тлумачень місцеві ради в описаних ситуаціях можуть діяти як суб'єкти владних повноважень, але можуть виступати і в іншій ролі. Саме такий підхід видається єдино правильним, оскільки, вочевидь, і при "вирішенні питань місцевого значення", і при розпорядженні землями комунальної власності місцеві ради цілком можуть вступати у цивільні відносини, які повністю підпорядковуються принципу юридичної рівності сторін. Так, безглуздо було б оцінювати дії місцевої ради з точки зору принципів, закріплених у ч. 3 ст. 2 КАСУ, у випадку, коли йдеться про укладення договору оренди земельної ділянки.

Крім того, не менш важливо те, що при вирішенні питань, поставлених у конституційному поданні, КСУ ні прямо, ні опосередковано не тлумачив положень ЦПК та ГПК про підсудність. Тому навіть якщо стати на позицію, за якою в рішенні Конституційного Суду йдеться про те, що всі і будь-які земельні спори з органами місцевого самоврядування, які виникають при "вирішенні питань місцевого значення" або при розпорядженні землями комунальної власності, є публічно-правовим і потрапляють до підвідомчості адміністративних судів, застосування ч. 2 ст. 4 КАСУ ("юрисдикція адміністративних судів поширюється на всі публічно-правові спори, крім спорів, для яких законом встановлений інший порядок судового вирішення") призведе до висновку, що, наприклад, земельний спір за участю ради щодо укладення договору оренди землі з громадянином буде розглядатися загальним судом як спір цивільний в силу положень ст. 15 ЦПК.

Таким чином, "механічна" відмова загальних судів від своєї юрисдикції у земельних спорах за участю рад (а за аналогією - й інших органів), що "вирішують питання місцевого значення" або розпоряджаються комунальними чи державними землями, начебто на підставі рішення КСУ, була б великою помилкою. У кожному випадку слід застосовувати не лише ст. 17 КАСУ, а і положення ЦПК та ГПК про підвідомчість, і, виходячи із аналізу спірних правовідносин, визначати їх характер. В деяких випадках такі відносини будуть публічно-правовими, а в деяких - цивільними або господарськими.

Визнання рішень недійсними, або, іншими словами, визнання актів незаконними має тягнути їх недійсність, адже недійсним акт може бути визнаний лише з підстав його незаконності.

При вирішенні питання про незаконність, а отже, недійсність акта органу виконавчої влади чи місцевого самоврядування слід виходити з того, що згадані органи та їх посадові особи відповідно до ч. 2 ст. 19 Конституції України "зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України".

Окрім визнання акта органу державної влади чи місцевого самоврядування недійсним особа може заявляти позов до суду про відшкодування заподіяної цим актом шкоди (див. коментар до п. "ґ" коментованої статті). Див також коментар до ст. ст. 155, 156 ЗКУ.

До пункту "ґ". Відповідно до ст. 611, 1166 ЦКУ відшкодуванню підлягають збитки, заподіяні суб'єктам як правопорушеннями у зв'язку із порушенням договірних зобов'язань, так і порушеннями, що випливають із деліктів.

Крім викладеного слід зауважити, що можливе також відшкодування шкоди, завданої правомірними діями (ч. 4 ст. 1166 ЦКУ) - наприклад, встановленням обмежень щодо використання земельних ділянок тощо (див. ст. 156 ЗКУ та коментар до неї).

Порядок відшкодування збитків визначений ст. 611, 1166 ЦКУ, ст. 157 ЗКУ, постановою КМУ "Про Порядок визначення та відшкодування збитків власникам землі та землекористувачам" від 19.04.93 N 284, наказом Міністерства охорони навколишнього природного середовища та ядерної безпеки України "Про затвердження Методики визначення розмірів шкоди, зумовленої забрудненням і засміченням земельних ресурсів через порушення природоохоронного законодавства" від 27.10.97 N 171.

До пункту "д". Наведений у коментованій нормі перелік способів захисту прав на землю є відкритим. Відтак, можливим є застосування ст. 16 ЦКУ, у якій передбачені такі способи захисту цивільних прав (до яких належать і права на землю), як відновлення становища, що існувало до порушення права, припинення дій, що порушують право, присудження до виконання обов'язку в натурі, компенсація моральної шкоди тощо.

Особа може використовувати право на самозахист, закріплене ст. 19 ЦКУ як конкретизація ст. 55 Конституції України. "Самозахистом, є застосування особою засобів протидії, які не заборонені законом та не суперечать моральним засадам суспільства. Способи самозахисту мають відповідати змісту права, що порушене, характеру дій, якими воно порушене, а також наслідкам, що спричинені цим порушенням" (ст. 19 ЦКУ).