Земельний кодекс України (ЗКУ). Науково-практичний коментар.

1. Земельні спори вирішуються судами, органами місцевого самоврядування та центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері земельних відносин.

2. Виключно судом вирішуються земельні спори з приводу володіння, користування і розпорядження земельними ділянками, що перебувають у власності громадян і юридичних осіб, а також спори щодо розмежування територій сіл, селищ, міст, районів та областей.

3. Органи місцевого самоврядування вирішують земельні спори у межах населених пунктів щодо меж земельних ділянок, що перебувають у власності і користуванні громадян, та додержання громадянами правил добросусідства, а також спори щодо розмежування меж районів у містах.

4. Центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері земельних відносин, вирішує земельні спори щодо меж земельних ділянок за межами населених пунктів, розташування обмежень у використанні земель та земельних сервітутів.

5. У разі незгоди власників землі або землекористувачів з рішенням органів місцевого самоврядування, центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері земельних відносин, спір вирішується судом.

Коментар:

До ч. 1. Відповідно до ч. 1 ст. 124 Конституції України "правосуддя в Україні здійснюється виключно судами. Делегування функцій судів, а також привласнення цих функцій іншими органами чи посадовими особами не допускаються".

Проте, відповідно до ч. 1 ст. 158 ЗКУ, земельні спори вирішуються не лише (1) судом, а і (2) органами місцевого самоврядування та (3) виконавчої влади з питань земельних ресурсів.

Деякі вчені вказують на неконституційність даного положення. На їх думку, воно суперечить наведеній ст. 124 Конституції України, за якою правосуддя здійснюється виключно судом.

На нашу думку, суперечність у даному випадку відсутня. Слід відрізняти поняття "вирішення спору" та "здійснення правосуддя". Вважаємо, що ці поняття співвідносяться між собою як ціле і частина. Відмежувальною ознакою правосуддя є те, що при його здійсненні вирішення спору характеризується остаточністю і неможливістю оскарження прийнятого рішення до іншої системи органів.

З іншого боку, на наш погляд, норми ст. 158 ЗКУ, які дозволяють вирішувати земельні спори іншим органам, крім суду (а відповідно, і ст. 159 - 161 ЗКУ, які регламентують різні аспекти вирішення спорів цими органами), є декларативними і не мають практичного застосування. Практично всі спори, вирішення яких віднесено до компетенції органів місцевого самоврядування та органів земельних ресурсів (ч. ч. 3 та 4 ст. 158 ЗКУ), підпадають під категорію спорів, вирішення яких ч. 2 цієї ж статті віднесено до виключної компетенції суду - спорів з приводу володіння, користування та розпорядження земельними ділянками.

До ч. 2. Як відзначає О. С. Снідевич, "залежно від способу захисту земельних прав позивача позови у справах, що виникають із земельних правовідносин, поділяються на позови про визнання, про присудження та перетворювальні позови"332.

Відповідно до ст. 125 Конституції України "система судів загальної юрисдикції в Україні будується за принципами територіальності і спеціалізації". Зміст цих принципів розкритий у ст. 18, 19 Закону України "Про судоустрій України".

Земельні спори розглядаються в порядку цивільного, господарського та адміністративного судочинства.

Відповідно до ч. 1 ст. 15 ЦПК в порядку цивільного судочинства розглядаються справи щодо "захисту порушених, невизнаних або оспорюваних прав, свобод чи інтересів, що виникають із цивільних, житлових, земельних, сімейних, трудових відносин" та "інших правовідносин, крім випадків, коли розгляд таких справ проводиться за правилами іншого судочинства". Процесуальний порядок вирішення спорів в порядку цивільного судочинства визначається ЦПК. На деякі особливості його застосування звертається увага у постанові Пленуму ВСУ від 16.04.2004 N 7 "Про практику застосування судами земельного законодавства при розгляді цивільних справ".

Земельні спори розглядаються також в порядку господарського судочинства. Відповідно до ч. 1 ст. 1 ГПК "підприємства, установи, організації, інші юридичні особи (у тому числі іноземні), громадяни, які здійснюють підприємницьку діяльність без створення юридичної особи і в установленому порядку набули статусу суб'єкта підприємницької діяльності (далі - підприємства та організації), мають право звертатися до господарського суду згідно з встановленою підвідомчістю господарських справ за захистом своїх порушених або оспорюваних прав і охоронюваних законом інтересів, а також для вжиття передбачених цим Кодексом заходів, спрямованих на запобігання правопорушенням". Ч. 2 тієї ж статті передбачає, що "у випадках, передбачених законодавчими актами України, до господарського суду мають право також звертатися державні та інші органи, громадяни, що не є суб'єктами підприємницької діяльності".

Насамперед, господарським судам підвідомчі спори, що виникають при укладанні, зміні, розірванні і виконанні господарських договорів "та з інших підстав" (ст. 12 ГПК). Це, зокрема, спори, пов'язані з укладенням, виконанням та припиненням договорів оренди земельних ділянок, спори щодо встановлення земельних сервітутів, спори про захист права власності та користування земельними ділянками тощо. Особливості вирішення таких спорів розглядаються у роз'ясненні Вищого арбітражного суду України N 02-5/743 від 27.06.2001 "Про деякі питання практики вирішення спорів, пов'язаних із захистом права власності на землю і землекористування".

Спори, що розглядаються в порядку адміністративного судочинства, вирішуються відповідно до КАСУ. Серед спорів, на які згідно із законом (ст. 17 КАСУ) поширюється компетенція адміністративних судів, слід виділити насамперед (1) спори фізичних чи юридичних осіб із суб'єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи правових актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності, а також (2) спори за зверненням суб'єкта владних повноважень у випадках, встановлених законом.

Щодо проблеми розмежування адміністративних спорів із спорами, що розглядаються в порядку цивільного та господарського судочинства, див. також коментар до п. "г" ч. 3 ст. 152 ЗКУ.

До ч. 3. Спори щодо меж земельних ділянок, що перебувають у власності і користуванні громадян, згідно із коментованою нормою мають вирішуватися органами місцевого самоврядування. Дана норма має тлумачитись системно з урахуванням пп. 5 п. "б" ч. 1 ст. 33 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні", яким вирішення земельних спорів у порядку, встановленому законом, віднесено до відання виконавчих органів сільських, селищних, міських рад (див. також п. "й" ч. 1 ст. 12 ЗКУ). Існує практика делегування повноважень з розгляду земельних спорів місцевими радами органам виконавчої влади. Так, рішенням Запорізької міськради від 15.10.2003 N 43 "Про делегування повноважень Запорізької міської ради районним адміністраціям щодо вирішення спорів з приводу суміжного землекористування" повноваження були делеговані місцевим державним адміністраціям333. В деяких містах діють комісії міських рад по земельним спорам (наприклад, у Житомирі334, Костополі335).

Аналізувати законність описаної вище практики делегування та створення комісій не вважаємо за доцільне, оскільки "вирішення спорів" органами місцевого самоврядування дуже важко назвати повноваженням. Будь-яке рішення органу місцевого самоврядування не є остаточним і не має механізму примусового виконання, за вирішенням спору до органів місцевого самоврядування зацікавлені особи звертаються хіба що тоді, коли бажають формалізувати наявність спору, усунути можливість закриття провадження в суді через недоведеність його існування.

Разом із цим, відповідно до пп. 5 п. "б" ч. 1 ст. 33 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" виконкоми сільських, селищних, міських рад наділені делегованим повноваженням з "вирішення земельних спорів у порядку, встановленому законом". Формально таке положення не вступає в суперечність із коментованою нормою, оскільки виконавчий комітет ради створюється радою для здійснення виконавчих функцій і повноважень місцевого самоврядування і входить до системи місцевого самоврядування (ст. 5 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні").

Практика йде, зокрема, по шляху створення різного роду комісій з вирішення земельних спорів при виконкомах рад. Останні своїм рішенням затверджують результати роботи таких комісій. Проте, зважаючи на вже згадану відсутність механізму примусового виконання таких рішень, і як наслідок, неможливість досягнення мети вирішення спору, створення такого роду додаткових структур видається невиправданим.

Поняття "спори... щодо меж земельних ділянок" не має чіткого змісту, і при бажанні конкретний спір може бути витлумачений і як суперечка щодо меж земельних ділянок, і як спір з приводу володіння та користування земельною ділянкою, що за формальними ознаками може бути предметом розгляду виключно у суді відповідно до ч. 2 ст. 158 ЗКУ. Крім того, повноваження з вирішення земельних спорів обласними, районними радами, передбачені ст. ст. 8, 10 ЗКУ, чинним законодавством не конкретизуються. Поняття "земельні спори у межах населених пунктів щодо меж земельних ділянок ... " є невдалим, адже малися на увазі, вочевидь, не "спори в межах населених пунктів", а спори щодо "меж земельних ділянок, розташованих в межах населених пунктів". Традиційно невдалим є вживання у нормі терміна "громадяни", що обумовлює необхідність розширеного тлумачення норми (поширення її на інших фізичних осіб) тощо.

До ч. 4. Можливість вирішення земельних спорів органами виконавчої влади з питань земельних ресурсів (Державним комітетом України із земельних ресурсів та його органами - див. ст. 15 ЗКУ та коментар до неї) є декларативною, як і положення попередньої частини, і також характеризуються низкою техніко-юридичних недоліків.

До ч. 5. Відповідно до ст. 124 Конституції України "юрисдикція судів поширюється на всі правовідносини, що виникають у державі". Іншими словами, будь-яке рішення органу місцевого самоврядування чи органу виконавчої влади з питань земельних ресурсів, прийняте відповідно до ч. ч. 3, 4 ст. 158 ЗКУ, не є остаточним і може бути переглянуте у суді.

Крім того, протлумачивши ст. 124 Конституції України, КСУ у Рішенні по справі про досудове врегулювання спорів від 09.07.2002 N 15-рп/2002 постановив, що "право особи (громадянина України, іноземця, особи без громадянства, юридичної особи) на звернення до суду за вирішенням спору не може бути обмежене законом, іншими нормативно-правовими актами. Встановлення законом або договором досудового врегулювання спору за волевиявленням суб'єктів правовідносин не є обмеженням юрисдикції судів і права на судовий захист".

Таким чином, навіть при наявності можливостей відповідно до коментованої статті звернутись за "вирішенням спору" до органу місцевого самоврядування чи органу виконавчої влади, особа не може бути обмежена у своєму праві звертатись безпосередньо до суду.