Земельний кодекс України (ЗКУ). Науково-практичний коментар.

1. Державний контроль за використанням та охороною земель здійснюється центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері здійснення державного нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі, а за додержанням вимог законодавства про охорону земель - центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику із здійснення державного нагляду (контролю) у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів.

2. Порядок здійснення державного контролю за використанням та охороною земель встановлюється законом.

Коментар:

До ч. 1. Коментована норма згадує лише два види органів, що здійснюють державний контроль за використанням та охороною земель. Закон України "Про державний контроль за використанням та охороною земель" згадує також "спеціально уповноважений орган виконавчої влади з питань аграрної політики". Фактично ж законодавство ще більше розширює цей перелік. Контроль здійснюється органами:

- Держземагенства України ("уповноважений орган виконавчої влади по земельних ресурсах"); див. також коментар до ст. 15 ЗКУ, ст. 6 Закону України "Про державний контроль за використанням та охороною земель"). Так, протягом 2006 року органами земельних ресурсів проведено 102 тис. перевірок дотримання вимог земельного законодавства, виявлено 67 тис. порушень. Видано близько 64,5 тис. приписів про усунення виявлених порушень, складено понад 50,5 тис. протоколів про адміністративні правопорушення, а по решті порушень направлені клопотання про їх усунення. Винесено 44,8 тис. постанов про накладення адміністративних стягнень.

- Міністерства екології та природних ресурсів України ("спеціально уповноважений орган з питань екології та природних ресурсів"), у складі якого діє Державна екологічна інспекція (статус визначається УП "Про Положення про Державну екологічну інспекцію України" від 13.04.2011 N 454/2011; див. також ст. 14 ЗКУ, ст. 6 Закону України "Про державний контроль за використанням та охороною земель");

- Міністерства аграрної політики та продовольства України (у його складі - Державний технологічний центр охорони родючості ґрунтів Міністерства аграрної політики України, або Центрдержродючість) - див. постанову КМУ від 04.08.2000 N 1218 "Про Державний технологічний центр охорони родючості ґрунтів"; Положення про Державний технологічний центр охорони родючості ґрунтів "Центрдержродючість", затв. наказом Мінагрополітики України 01.09.2000 N 167. Див. також ст. 8 Закону України "Про державний контроль за використанням та охороною земель");

- МОЗ України (санітарно-епідемічна служба в його складі) - див. постанову КМУ "Про затвердження Положення про державний санітарно-епідеміологічний нагляд в Україні" від 22.06.99 N 1109;

- Державною архітектурно-будівельною інспекцією - постанова КМУ "Про затвердження Порядку здійснення державного архітектурно-будівельного контролю" від 23.05.2011 N 553;

- Державною інспекцією сільського господарства - УП "Про Державну інспекцію сільського господарства України" від 13.04.2011 N 459/2011.

- а також місцевими державними адміністраціями - ст. 16 Закону України "Про місцеві державні адміністрації", ст. 17 ЗКУ.

Так, органи Держземагенства в межах своєї компетенції уповноважені розглядати справи про адміністративні правопорушення та застосовувати заходи адміністративної відповідальності відповідно до ст. ст. 52, 53, 531, 532, 54, 55, 56 КУпАП (див. також ст. ст. 158 - 161 ЗКУ та коментарі до ст. 158, ст. 159, ст. 160, ст. 161). Разом із цим, посади інспекторів, про які згадується в КУпАП, відсутні, що робить неможливим виконання норм Кодексу.

Органи Міністерства екології та природних ресурсів України (Держекоінспекція) відповідно до КУпАП (ст. 2421) розглядають справи про адміністративні правопорушення земельного законодавства (див., зокрема, ст. ст. 52 - 55 КУпАП). Також органи Мінприроди наділені правом відповідно до Постанови ВРУ "Про затвердження Порядку обмеження, тимчасової заборони (зупинення) чи припинення діяльності підприємств, установ, організацій і об'єктів у разі порушення ними законодавства про охорону навколишнього природного середовища" від 29.10.92 приймати рішення про обмеження, тимчасову заборону (зупинення) діяльності, що порушує право власності на землю, якщо вона здійснюється з порушенням природоохоронного законодавства.

Органи прокуратури мають своїм завданням захист від неправомірних посягань прав і свобод людини та громадянина. Прокурор при виявленні порушень законодавства має право вносити протести, порушувати в установленому законом порядку кримінальну справу, дисциплінарне провадження або провадження про адміністративне правопорушення, а так само давати приписи про усунення очевидних порушень закону, звертатись у певних випадках до суду, адміністративного або господарського суду в інтересах держави або громадян (ст. ст. 20, 22, 33 Закону України "Про прокуратуру").

Спроба здійснити розмежування повноважень із контролю за використанням та охороною земель між різними органами зроблена у Законі України "Про державний контроль за використанням та охороною земель", проте вважати її успішною не можна. Зокрема, ст. 5 Закону покладає державний "контроль за використанням та охороною земель" на Держкомзем, а державний контроль за "додержанням законодавства про охорону земель" - на Мінприроди. Ефективність такого рішення викликає великий сумнів, оскільки описані сфери перекриваються. З урахуванням останніх змін в системі органів виконавчої влади та розподілу їх повноважень, до системи органів контролю у цій сфері мають бути включені також Мінагрополітики та Держсільгоспінспекція.

До ч. 2. Порядок здійснення державного контролю за використанням і охороною земель визначається Законом України "Про державний контроль за використанням та охороною земель". Також правове регулювання відносин із здійснення контролю у цій сфері здійснюється законодавством, що визначає засади притягнення до різних видів юридичної відповідальності (КУпАП, ГКУ та ін.), визначає статус контролюючих суб'єктів (УП "Про Положення про Державну екологічну інспекцію України" від 13.04.2011 N 454/2011 та ін.), накази Держкомзему 12.12.2003 N 312 "Про затвердження Порядку планування та проведення перевірок з питань здійснення державного контролю за використанням та охороною земель", від 14.12.2004 N 407 "Про затвердження Порядку підготовки та внесення до органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування клопотань з питань дотримання вимог земельного законодавства", від 19.05.2005 N 132 "Про затвердження Порядку одержання документів, матеріалів та іншої інформації, необхідних для здійснення державного контролю за використанням та охороною земель", від 28.04.2009 N 205 "Про затвердження Інструкції з оформлення державними інспекторами з контролю за використанням і охороною земель Держземінспекції та її територіальних органів матеріалів про адміністративні правопорушення і внесення змін до наказу Держкомзему від 12.12.2003 N 312".

Існує думка, за якою працівники органів земельних ресурсів під час здійснення заходів державного нагляду (контролю) повинні дотримуватись вимог Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності". Застосування закону до відносин щодо здійснення контролю за використанням та охороною земель істотно знизить ефективність контрольних заходів (див., наприклад, положення ст. 6 Закону, що встановлюють надзвичайно жорсткі рамки для проведення позапланових перевірок).

З огляду на це, постає питання, чи дійсно цей загальний Закон був спрямований на скасування вже існуючих спеціальних контрольних механізмів у сфері використання та охорони земель, особливо враховуючи, що такі контрольні механізми стосуються не лише господарської діяльності? Питання є спірним, проте автори схиляються до негативної відповіді на нього.