Земельний кодекс України (ЗКУ). Науково-практичний коментар.

1. При приватизації земель державних і комунальних сільськогосподарських підприємств, установ та організацій земельні ділянки передаються працівникам цих підприємств, установ та організацій, працівникам державних та комунальних закладів освіти, культури, охорони здоров'я, розташованих на території відповідної ради, а також пенсіонерам з їх числа з визначенням кожному з них земельної частки (паю).

2. Рішення про приватизацію земель державних і комунальних сільськогосподарських підприємств, установ та організацій приймають органи виконавчої влади або органи місцевого самоврядування відповідно до їх повноважень за клопотанням працівників цих підприємств, установ та організацій.

3. Землі у приватну власність особам, зазначеним у частині першій цієї статті, передаються безоплатно.

4. Площа земель, що передаються у приватну власність, становить різницю між загальною площею земель, що перебували у постійному користуванні сільськогосподарських підприємств, установ та організацій, і площею земель, які залишаються у державній чи комунальній власності (лісогосподарське призначення, водний фонд, резервний фонд).

5. Особи, зазначені у частині першій цієї статті, мають гарантоване право одержати свою земельну частку (пай), виділену в натурі (на місцевості).

6. При обчисленні розміру земельної частки (паю) враховуються сільськогосподарські угіддя, які перебували у постійному користуванні державних та комунальних сільськогосподарських підприємств, установ та організацій, за винятком земель, що залишаються у державній та комунальній власності. Загальний розмір обчисленої для приватизації площі сільськогосподарських угідь поділяється на загальну кількість осіб, зазначених у частині першій цієї статті.

7. Вартість і розміри в умовних кадастрових гектарах земельних часток (паїв) працівників відповідних підприємств, установ і організацій та пенсіонерів з їх числа є рівними.

Розміри земельних ділянок, що виділяються для працівників державних та комунальних закладів, підприємств і організацій культури, освіти та охорони здоров'я та пенсіонерів з їх числа, які проживають у сільській місцевості або селищах міського типу, не можуть перевищувати норм безоплатної передачі земельних ділянок громадянам, встановлених законом для ведення особистого селянського господарства.

8. Внутрігосподарські шляхи, господарські двори, полезахисні лісосмуги та інші захисні насадження, гідротехнічні споруди, водойми тощо можуть бути відповідно до цього Кодексу передані у власність громадян, сільськогосподарських підприємств, установ та організацій, що створені колишніми працівниками державних і комунальних сільськогосподарських підприємств, установ та організацій.

9. Органи виконавчої влади або органи місцевого самоврядування у процесі приватизації створюють резервний фонд земель за погодженням його місця розташування з особами, зазначеними в частині першій цієї статті у розмірі до 15 відсотків площі усіх сільськогосподарських угідь, які були у постійному користуванні відповідних підприємств, установ та організацій.

10. Резервний фонд земель перебуває у державній або комунальній власності і призначається для подальшого перерозподілу та використання за цільовим призначенням.

Коментар:

Загальна характеристика. ЗКУ від 25.10.2001 передбачене раніше невідоме законодавству України право громадян на земельну частку (пай) у землях державних та комунальних сільськогосподарських підприємств. Таке право слід відрізняти від права на земельну частку (пай) у землях, переданих у колективну власність недержавним сільськогосподарським підприємствам (КСП, сільськогосподарським кооперативам, сільськогосподарським акціонерним товариствам тощо - див. п. п. 16, 17 розд. X "Перехідні положення" ЗКУ та коментар до п. п. 16, 17 розд. X "Перехідні положення" ЗКУ). Право на земельну частку (пай) у землях державних та комунальних сільськогосподарських підприємств за своєю природою є специфічним правом на приватизацію земельної ділянки державної або комунальної власності. На відміну від права на земельну частку (пай) у землях, переданих у колективну власність, таке право на приватизацію має особистий характер; воно не може бути відчужене, у т. ч. в порядку спадкування.

Недоліком коментованої статті є те, що вона не визначає співвідношення приватизації земель державних та комунальних сільськогосподарських підприємств із приватизацією самих підприємств, що може відбуватися шляхом перетворення їх у колективні сільськогосподарські підприємства або у відкриті акціонерні товариства за рішенням загальних зборів (зборів уповноважених) (ст. 6 Закону України "Про особливості приватизації майна в агропромисловому комплексі"). На наш погляд, ці процедури погано узгоджуються. Більш того, приватизація земель державних або комунальних сільськогосподарських підприємств фактично означає припинення господарської діяльності підприємства.

Недосконала конструкція статті, яка фактично не визначає процедури паювання, містить суперечності із іншими актами законодавства в частині визначення кола осіб, що мають право на приватизацію (див. коментар до інших частин статті), та має інші техніко-юридичні недоліки, призвела до того, що у тих нечисленних випадках, коли стаття має практичне застосування, виникає багато спорів.

о ч. 1. Коментована частина визначає коло суб'єктів, що мають право на приватизацію земельних ділянок. Право на земельну частку (пай) у землях державних та комунальних сільськогосподарських підприємств, згідно із цією нормою, надається "працівникам цих підприємств, установ та організацій, працівникам державних та комунальних закладів освіти, культури, охорони здоров'я, розташованих на території відповідної ради, а також пенсіонерам з їх числа". Конструкція даної норми є вкрай невдалою. Вона не узгоджена навіть із положеннями інших частин (напр., ч. 7) коментованої статті, із положеннями інших актів законодавства (див. нижче). Через велику кількість осіб, що мають право на приватизацію, та невизначеність процедури приватизації провести її, не порушивши чиїхось прав, практично неможливо. Закон не враховує ситуації, коли після затвердження проекту приватизації, але до видачі та реєстрації державного акта особа, що має право на приватизацію земельної ділянки, померла; ситуацій, коли окремі особи відмовляються отримати у власність земельні ділянки. Все це робить приватизацію вкрай вразливою для оспорювання.

Щодо працівників підприємств, установ та організацій. Під "працівниками підприємств, установ та організацій", на нашу думку, слід розуміти як постійних, так і тимчасових, сезонних працівників, оскільки обмежень за ознакою строку трудового договору закон не передбачає.

Щодо працівників закладів освіти, культури, охорони здоров'я та пенсіонерів з їх числа. У ч. 7 коментованої статті, яка стосується визначення розмірів земельних ділянок, що приватизується, зазначені особи описуються як працівники "державних та комунальних закладів, підприємств і організацій культури, освіти та охорони здоров'я та пенсіонерів з їх числа, які проживають у сільській місцевості або селищах міського типу". Таким чином, з'являється критерій місця проживання. Положення викладене вкрай невдало, його буквальне прочитання вказує на те, що розмір часток осіб, "які проживають у сільській місцевості або селищах міського типу", обмежується. Вочевидь, малося на увазі інше - що право на приватизацію мають лише ці особи. На наш погляд, при будь-якому прочитанні статті обмеження кола осіб, що мають право на приватизацію, за ознакою місця проживання на момент приватизації суперечить конституційному принципу рівності перед законом, що прямо забороняє дискримінацію за такою ознакою (ст. 24 Конституції України).

У коментованій частині передбачено право на приватизацію лише працівників державних та комунальних закладів освіти. При цьому право на приватизацію надане будь-яким працівникам, не лише педагогічним. Наведена норма має істотні розбіжності із положеннями ч. 4 ст. 57 Закону України "Про освіту", що визначає право на приватизацію земельних ділянок педагогічних працівників. Так, названий Закон надає право на приватизацію земель лише педагогічним працівникам, проте незалежно від форми власності закладу освіти, "а також пенсіонерам, які раніше працювали педагогічними працівниками в цих населених пунктах і проживають у них". І ч. 4 ст. 57 Закону України "Про освіту", і ч. 1 ст. 25 ЗКУ, що коментується, викладені у чинній редакції Закону України N 1694-IV від 20.04.2004. Тобто Закон вніс до різних актів зміни, неоднакові за змістом. На наш погляд, виходячи із очевидного призначення внесених змін - надати додаткові соціальні гарантії певним особам, а також із того, що будь-який громадянин України має право на приватизацію земельної ділянки для ведення особистого селянського господарства (п. "в" ч. 3 ст. 116, п. "б" ч. 1 ст. 121 ЗКУ), коло осіб, що мають право на приватизацію земельних ділянок, слід розглядати максимально широко, використовуючи положення і Закону, і ЗКУ. Як вже зазначалося, на наш погляд, обмеження кола осіб, що мають право на приватизацію, є неконституційним.

Право на приватизацію земельних ділянок працівників культури передбачене, окрім коментованої частини, також ч. ч. 2 та 3 ст. 29 Основ законодавства України про культуру. Між тим, у наведеній нормі таке право передбачено лише для працівників "державних та комунальних закладів, підприємств і організацій культури, які працюють і проживають у сільській місцевості та селищах міського типу, а також пенсіонерів з їх числа". Слід визнати, що дане положення звужує коло осіб, що мають право на приватизацію, за ознакою місця проживання, що, як вже зазначалося, суперечить ст. ст. 24 та 33 Конституції України.

Як і у випадку із працівниками закладів освіти, інший закон - Основи законодавства України про охорону здоров'я - містить істотні розбіжності із коментованою ч. 1 ст. 25 ЗКУ в частині визначення права на приватизацію земельних ділянок. Згідно із п. "м" ч. 1 ст. 77 Основ, право на приватизацію мають "медичні і фармацевтичні працівники" незалежно від форми власності закладу, в якому вони працюють, та місця свого проживання.

До ч. 2. Повноваження щодо прийняття рішень про приватизацію земельних ділянок визначаються ч. ч. 2 та 3 ст. 25, а також ч. 3 ст. 118 ЗКУ: землями комунальної власності розпоряджаються місцеві ради, а державної - районні, Київська та Севастопольська міські державні адміністрації. Слід також пам'ятати, що до розмежування земель державної та комунальної власності повноваження щодо розпорядження землями державної власності визначаються п. 12 розд. X "Перехідні положення" ЗКУ.

Коментована частина частково регламентує процедуру приватизації земель державних і комунальних сільськогосподарських підприємств, установ і організацій. Також положення, що регулюють дану процедуру, містяться у ч. ч. 3 - 5 ст. 118 ЗКУ. З урахуванням цих норм, приватизація має здійснюватися у такій послідовності:

• звернення з клопотанням громадян, що мають право на отримання земельних ділянок у власність, до місцевої ради або районної адміністрації (ч. 2 ст. 25, ч. 3 ст. 118 ЗКУ). Закон не визначає, яка мінімальна кількість громадян, що мають право на приватизацію земельних ділянок, має підтримати клопотання. Із тексту названих законодавчих актів слід зробити формальний висновок, що з клопотанням може звернутися навіть одна особа. З іншого боку, із положень ст. 25 ЗКУ випливає, що складається один проект приватизації на всі землі підприємства. Виходячи із цього, все ж таки вважаємо, що клопотання про приватизацію повинна підтримати більшість осіб, що мають право на приватизацію;

• розгляд клопотання радою або адміністрацією (у місячний термін) та надання дозволу на розробку проекту приватизації (ч. 4 ст. 118 ЗКУ);

• розробка проекту приватизації земель землевпорядною організацією;

• погодження проекту приватизації (ст. 30 Закону України "Про землеустрій", ст. 1861 ЗКУ);

• затвердження проекту приватизації (ст. 30 Закону України "Про землеустрій", ч. 2 ст. 25, ч. 5 ст. 118 ЗКУ);

• перенесення меж земельних ділянок в натуру, оформлення, видача та реєстрація державного акта на право власності на землю, реєстрація права власності на земельну ділянку (див. ст. ст. 125, 126, 202 ЗКУ та коментар до статей 125, 126 ЗКУ).

До ч. 3. Даною нормою передбачено, що приватизація земель державних і комунальних сільськогосподарських підприємств, установ та організацій здійснюється безоплатно. Між тим, це не усуває необхідності понесення зацікавленими особами витрат на складання проекту приватизації земель, виготовлення державних актів тощо.

Варто мати на увазі, що на вартість робіт із землеустрою щодо виготовлення державних актів обмеження, передбачені ст. 1 Закону України "Про захист конституційних прав громадян на землю", не поширюються. Вказана норма обмежує лише вартість робіт із землеустрою "щодо виготовлення документів, які посвідчують право власності на земельні ділянки, при виділенні в натурі (на місцевості) земельних ділянок власникам земельних часток (паїв)". Особи ж, що отримують земельні ділянки в порядку ст. 25 ЗКУ, не є "власниками земельних часток (паїв)".

Закон не визначає джерела покриття зазначених витрат. Зазвичай вони фінансуються за рахунок підприємства, що приватизується, або його правонаступників, та за рахунок громадян, що набувають земельні ділянки у власність.

До ч. 4. Згідно із коментованою частиною, об'єктом паювання є різниця "між загальною площею земель, що перебували у постійному користуванні сільськогосподарських підприємств, установ та організацій, і площею земель, які залишаються у державній чи комунальній власності (лісогосподарського призначення, водний фонд, резервний фонд)." Ч. ч. 9, 10 коментованої статті містять положення, які визначають призначення резервного фонду та встановлюють його граничний розмір (до 15 % від площі сільськогосподарських угідь).

Необхідно наголосити, що спеціальні положення коментованої норми щодо повної неможливості передачі у приватну власність земель лісогосподарського призначення та водного фонду заміщають норми ч. 2 ст. 56 та ч. 2 ст. 59 ЗКУ, які допускають приватизацію земельних ділянок цих категорій у розмірах відповідно до 5 га та до 3 га.

Положення коментованої частини не узгоджується із нормами ч. 4 ст. 57 Закону України "Про освіту", ч. 2 ст. 29 Основ законодавства України про культуру, п. "м" ч. 1 ст. 77 Основ законодавства України про охорону здоров'я, які відносять до об'єкта паювання також землі запасу та резервного фонду, які можуть надаватися, відповідно, працівникам освіти, культури, охорони здоров'я та пенсіонерам з їх числа (див. ч. 1 та коментар до неї). Хоча названі норми надають додаткові можливості для наділення землею вказаних осіб із земель запасу та резервного фонду, вони водночас позбавляють ясності питання про обсяг земель, що підлягають розподілу (див. також коментар до ч. ч. 7 та 8 статті).

До ч. 5. Дана частина самостійного правового навантаження не несе.

До ч. 6. Коментовану частину слід застосовувати з урахуванням викладеного у коментарі до ч. ч. 1, 4 та 7 даної статті, тому обчислення розміру земельних часток (паїв) відбувається не зовсім так, як описано у ч. 6 ст. 25 ЗКУ. Перш за все, необхідно визначити обсяг земель, що приватизуються. До таких земель, окрім сільськогосподарських угідь, "які перебували у постійному користуванні державних та комунальних сільськогосподарських підприємств, установ та організацій, за винятком земель, що залишаються у державній та комунальній власності", можуть бути віднесені також землі запасу та резервного фонду, які можуть надаватися працівникам освіти, культури, охорони здоров'я та пенсіонерам з їх числа (див. ч. 1 та коментар до неї).

Потім площу слід поділити на кількість осіб, що мають право на приватизацію. Якщо отримана частка у разі її виділення в натурі перевищуватиме 2 га, слід виділити працівникам освіти, культури, охорони здоров'я та пенсіонерам з їх числа частки у розмірі 2-х га (див. ч. 7 коментованої статті та коментар до неї), і лише після цього решту площі сільськогосподарських угідь, що підлягають приватизації, слід поділити на загальну кількість інших осіб, зазначених у ч. 1 статті (працівників та пенсіонерів з їх числа).

До ч. 7. Коментована частина встановлює рівність вартості земельних ділянок, що приватизуються працівниками підприємств та пенсіонерами із їх числа. Відповідно, на одну й ту саму суму може припадати різна площа земель в залежності від їх якості.

Визначення вартості та розмірів часток в умовних кадастрових гектарах самостійного практичного значення не має.

Площа земельних ділянок, що виділяються для працівників культури, освіти та охорони здоров'я та пенсіонерів з їх числа, обмежується нормою "безоплатної передачі земельних ділянок громадянам, встановленою законом для ведення особистого селянського господарства." П. "б" ч. 1 ст. 121 ЗКУ, ч. 1 ст. 5 Закону України "Про особисте селянське господарство" встановлює таку норму на рівні 2 га.

До ч. 8. Системне тлумачення коментованої норми свідчить про те, що у ній мається на увазі виключно можливість передачі "у власність громадян, сільськогосподарських підприємств, установ та організацій, що створені колишніми працівниками державних і комунальних сільськогосподарських підприємств, установ та організацій", певних земельних ділянок т. з. "загального користування", але аж ніяк не об'єктів, розташованих на цих ділянках (господарських дворів, насаджень, споруд, водойм тощо), як буквально сказано у статті.

Коментована частина має відсильний характер і сама по собі не є підставою для передачі земель. Сама ж передача можлива в загальному порядку або шляхом викупу ділянок під об'єктами нерухомого майна (ст. 128 ЗКУ), або шляхом відчуження на конкурентних засадах (гл. 21 ЗКУ). Можливий також перехід права власності на ділянки під нерухомим майном у разі його відчуження (див. ст. 120 ЗКУ та коментар до неї).

До ч. 9. Коментована частина передбачає формування у процесі приватизації земель державних та комунальних сільськогосподарських підприємств, установ та організацій т. з. резервного фонду у розмірі до 15 % "площі усіх сільськогосподарських угідь, які були у постійному користуванні відповідних підприємств, установ та організацій". При цьому місце розташування таких земель визначається "за погодженням" із особами, що мають право на приватизацію. Спосіб такого погодження закон не визначає. Як видається, згоду мають надати не менш ніж половина від загальної кількості осіб, що мають право на приватизацію. Практично, крім розташування земель, погоджується і їх площа.

Станом на 01.04.2006 резервний фонд становив 3271,4 тис. га110.

До ч. 10. Землі резервного фонду спеціально призначаються для перерозподілу, насамперед - в порядку приватизації. Землі резервного фонду не є окремою категорією земель (ст. 19 ЗКУ), вони належать до ЗСГП. Їх також слід відрізняти від земель запасу. Землі запасу - це землі, "які не надані у власність або користування громадян чи юридичних осіб" (ч. 2 ст. 19 ЗКУ), у той час як землі резервного фонду - це землі, залишені у державній власності при приватизації земель сільськогосподарських підприємств (ст. 25 ЗКУ). Також землі резервного фонду формувалися в Україні під час передачі земель у колективну власність (відповідно до ст. 5 ЗКУ в ред. 1992 р.). Хоча землі резервного фонду можуть перебувати у запасі, вони також можуть бути надані в користування і у цьому випадку до земель запасу не належатимуть.

Науково-технічною радою Держкомзему 21.08.98 схвалено Рекомендації щодо порядку перерозподілу земель резервного фонду з метою використання їх за цільовим призначенням. Як документ рекомендаційного характеру вони можуть бути використані у частині, що не суперечить чинному ЗКУ.