Земельний кодекс України (ЗКУ). Науково-практичний коментар.

1. Земельні ділянки лісогосподарського призначення за рішенням органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування надаються в постійне користування спеціалізованим державним або комунальним лісогосподарським підприємствам, іншим державним і комунальним підприємствам, установам та організаціям, у яких створено спеціалізовані підрозділи, для ведення лісового господарства.

2. Порядок використання земель лісогосподарського призначення визначається законом.

Коментар:

До ч. 1. На сьогодні згадані в коментованій частині "спеціалізовані підприємства" існують у формі держлісгоспів (державних лісогосподарських підприємств) та держлісомисгоспів (державних лісомисливських господарств). Держлісгоспи та держлісомисгоспи є підприємствами, проте одночасно здійснюють певні державні функції (цікаво, що, наприклад, у РФ лісгоспи прямо визнані органами федерального органу лісового господарства160). Наприклад, посадові особи цих підприємств уповноважені накладати адміністративні стягнення за лісопорушення (ст. 241 КУпАП). Лісгоспи поділяються на лісництва (технічні підрозділи), а останні - на дільниці. У складі лісгоспів також можуть існувати виробничі цехи тощо.

До державних і комунальних підприємств, установ та організацій, "у яких створено спеціалізовані підрозділи" і які також можуть набувати земельні ділянки лісогосподарського призначення на праві постійного користування, належать насамперед природоохоронні установи (природні заповідники, національні парки тощо).

За даними Державного комітету лісового господарства (зараз - Державне агентство лісових ресурсів України) на 2006 р. лише у сфері його управління діяло 233 лісогосподарських підприємства та 51 лісомисливських господарства, 6 природних заповідників та 3 національних парки

Законодавство не називає оренду серед можливих правових форм користування землями лісогосподарського призначення, що перебувають у державній власності. Разом із тим, не заборонена оренда земель лісогосподарського призначення, що перебувають у приватній власності.

Альтернативою оренді є землекористування у формі "користування лісами", яке є похідним від права спеціального лісокористування і, в силу положень закону, спеціального оформлення використання земельної ділянки не потребує - див. ст. 18 Лісового кодексу України. За цією статтею, для користування лісами цілком достатньо оформлення права користування ними. Земельна ділянка у власників або користувачів не вилучається, право користування земельною ділянкою окремо не оформлюється, хоча використання лісових ресурсів, поза сумнівом, передбачає і використання відповідних ділянок.

Ст. 23 Лісового кодексу України передбачає існування лісових сервітутів. Незважаючи на деяку нечіткість норми, видається, що лісовий сервітут - це різновид земельного сервітуту (див. ст. ст. 98 - 102 ЗКУ та коментар до ст. 98, 99, 100, 101, 102). Про це свідчать положення ч. ч. 4 - 6 ст. 23 Лісового кодексу України.

Використання лісових ресурсів неможливе без використання земельних ділянок, на яких ці ресурси розташовані. Пропонуємо своє бачення того, як у випадку використання лісових ресурсів повинно вирішуватися питання належної правової форми використання земель.

До ч. 2.

1. Загальна характеристика правового режиму земель лісогосподарського призначення.

Коментована частина у питанні визначення "порядку" (режиму) використання земель лісогосподарського призначення відсилає до "закону". Таким законом насамперед є Лісовий кодекс України та інші акти лісового господарства, які встановлюють наступні особливості правового режиму цієї категорії земель.

Насамперед, основною рисою земель лісогосподарського призначення, що випливає із назви даної категорії земель, є призначення цих земель для ведення лісового господарства. Зміст ведення лісового господарства визначений ст. 63 Лісового кодексу України: воно "полягає у здійсненні комплексу заходів з охорони, захисту, раціонального використання та розширеного відтворення лісів." Використанню лісогосподарських земель за їх цільовим призначенням законодавство надає пріоритет: складовою охорони земель є "захист … лісових земель та чагарників від необґрунтованого їх вилучення для інших потреб" (п. "б" ч. 1 ст. 164 ЗКУ, див. також коментар до цієї норми).

На наш погляд, однією із основних особливостей правового режиму земель лісогосподарського призначення є нерозривний зв'язок їх використання із лісокористуванням.

За Лісовим кодексом України поняття "ліс" як природний комплекс фактично охоплює і землі. З іншого боку, Лісовий кодекс України (ст. 6) чітко розмежовує поняття "землі" та "лісові ресурси", адже відносить до останніх лише "… деревні, технічні, лікарські та інші продукти лісу, що використовуються для задоволення потреб населення і виробництва та відтворюються у процесі формування лісових природних комплексів". До лісових ресурсів також належать "корисні властивості лісів (здатність лісів зменшувати негативні наслідки природних явищ, захищати ґрунти від ерозії, запобігати забрудненню навколишнього природного середовища та очищати його, сприяти регулюванню стоку води, оздоровленню населення та його естетичному вихованню тощо), що використовуються для задоволення суспільних потреб." Використання лісових ресурсів, проте, неможливе без користування відповідними землями. У деяких випадках дозвіл на лісокористування фактично є дозволом і на землекористування, і навпаки (див. вище коментар до ч. 1).

Відносини із здійснення лісокористування регламентують, окрім положень Лісового кодексу України, такі акти:

• Закон України "Про мораторій на проведення суцільних рубок на гірських схилах в ялицево-букових лісах Карпатського регіону" від 10.02.2000;

• Постанова КМУ "Про затвердження Санітарних правил в лісах України" від 27.07.95 N 555;

• Постанова КМУ "Про затвердження Правил заготівлі живиці в лісах України" від 08.02.96 N 185;

• Постанова КМУ "Про затвердження Правил відтворення лісів" від 01.03.2007 N 303;

• Постанова КМУ "Про затвердження Правил поліпшення якісного складу лісів" від 12.05.2007 N 724;

Значний вплив на лісокористування та користування землями лісогосподарського призначення мають також Правила пожежної безпеки в лісах України, затв. наказом Державного комітету України з лісового господарства від 27.12.2004 N 278.

Іншою характерною рисою правового режиму земель лісогосподарського призначення є багатофункціональне призначення лісів, тобто можливість одночасного використання лісу різними особами для різних потреб, наприклад, тимчасове користування лісами для заготівлі другорядних лісових матеріалів, побічних лісових користувань та інших потреб здійснюється без вилучення земельних ділянок у власника лісів, постійного лісокористувача на підставі спеціального дозволу (ч. 6 ст. 18 Лісового кодексу України).

Істотними особливостями характеризується управління у відносинах щодо використання, охорони та відтворення земель лісогосподарського призначення. Деякі функції управління існують паралельно або поглинаються аналогічними функціями, що стосуються лісів.

Так, планування використання земель лісогосподарського призначення здійснюється головним чином у формі лісовпорядкування, яке, зокрема, передбачає "складання проектів організації і розвитку лісового господарства та здійснення авторського нагляду за їх виконанням" (п. 13 ст. 46 Лісового кодексу України).

Паралельно із земельним кадастром здійснюється облік лісів та ведеться державний лісовий кадастр. Державний лісовий кадастр ведеться органами лісового господарства на основі державного земельного кадастру (ч. 2 ст. 49 Лісового кодексу України) та включає: "1) облік якісного і кількісного стану лісового фонду України; 2) поділ лісів на категорії залежно від основних виконуваних ними функцій; 3) грошову оцінку лісів (у необхідних випадках); 4) інші показники" (ст. 51 Лісового кодексу України). Порядок ведення державного лісового кадастру визначається постановою КМУ від 20.06.2007 N 848.

Функція контролю за використанням земель лісогосподарського призначення тісно поєднана із аналогічною функцією щодо лісів. Наряду із іншими контролюючими органами, створена державна лісова охорона, "що діє у складі центрального органу виконавчої влади з питань лісового господарства, органу виконавчої влади з питань лісового господарства Автономної Республіки Крим, територіальних органів центрального органу виконавчої влади з питань лісового господарства та підприємств, установ і організацій, які належать до сфери його управління" (ч. 1 ст. 89 Лісового кодексу України). Ч. 2 ст. 89 Лісового кодексу України встановлює, що державна лісова охорона має статус правоохоронного органу. Відповідно до ч. 3 ст. 89 Лісового кодексу України, порядок діяльності державної лісової охорони та лісової охорони визначається постановою КМУ "Про затвердження Положення про державну лісову охорону" від 16.09.2009 N 976.

Спеціально уповноваженим органом у сфері лісового господарства є Державне агентство лісових ресурсів, що є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується КМУ через Міністра аграрної політики і продовольства України (УП від 09.12.2010 N 1085/2010 "Про оптимізацію системи центральних органів виконавчої влади"). Важлива роль належить також держлісгоспам, що виконують низку функцій управління на землях лісогосподарського призначення (планування, контроль та ін.) - див. вище коментар до ч. 1 статті.

Істотними особливостями характеризується справляння плати за землі лісогосподарського призначення. Згідно із п. 273.1 ПКУ, за лісові землі "справляється як складова плати за використання лісових ресурсів, що визначається податковим законодавством". На даний час такий порядок визначений розділом XVII ПКУ.

2. Особливості правового режиму земельних ділянок лісогосподарського призначення, що зазнали радіоактивного забруднення.

Закон України "Про правовий режим території, що зазнала радіоактивного забруднення внаслідок Чорнобильської катастрофи" (ч. 2 ст. 2) передбачено існування чотирьох зон з особливим правовим режимом (відчуження, безумовного (обов'язкового) відселення, гарантованого добровільного відселення, посиленого радіоекологічного контролю).

Зокрема, в зонах відчуження та безумовного (обов'язкового) відселення ведення лісового господарства без спеціального дозволу МНС України забороняється (абз. 7 ч. 2 ст. 12 Закону). З метою підвищення шляхом спеціалізованих лісівничих прийомів і методів стійкості лісових насаджень, їх захисних функцій, стабілізації радіаційної обстановки в зоні відчуження і зоні безумовного (обов'язкового) відселення, запобігання винесення радіонуклідів за межі їх первинного розповсюдження, а також використання лісових ресурсів із забруднених радіонуклідами земель у 1992 р. створено Державне спеціалізоване виробниче комплексне лісове підприємство (ДСВКЛП) "Чорнобильліс" (зараз - Спеціалізоване комплексне ДСП "Чорнобильська Пуща"). У користуванні підприємства перебуває 240,6 тис. га, в т. ч. 140,6 тис. га лісових насаджень і 100 тис. га перелогів в межах зони відчуження і зони безумовного (обов'язкового) відселення. Підприємство складається з 7 лісництв, до складу чотирьох з них входять лісові пожежні станції. Роботи в лісах виконуються у відповідності до затв. постановою КМУ від 29.04.2002 N 581 Державної програми "Ліси України" та "Тимчасових рекомендацій по проведенню спеціалізованих еколого-лісівничих заходів в лісах 30-км зони ЧАЕС", які погоджені Міністерством лісового господарства України, МОЗ України та Міністерством охорони навколишнього природного середовища України.

Існує багато видів лісосмуг: що знижують швидкість вітру, затримують сніг, підвищують вологість та родючість ґрунту, перешкоджають його змиванню та розмиванню, покращують мікроклімат, захищають сільськогосподарські угіддя від пилових бур та посухи, лісосмуги вздовж зрошувальних каналів та на інших ділянках зрошуваних земель, що скорочують втрати води від випаровування, захищають канали від засипання, прибалочні та приовражні лісосмуги тощо164.

Починаючи з 50-х рр. минулого сторіччя була відсутня послідовність у визначенні правового режиму лісосмуг: вони визнавалися то лісами, то нелісовими насадженнями165. Із прийняттям нової редакції Лісового кодексу України знову відбулися зміни - відповідно до ч. 1 ст. 4 Кодексу, лінійні насадження площею понад 0,1 га належать до лісового фонду.

На сьогодні спеціального правового регулювання потребують насамперед відносини зі створення захисних лісосмуг. Свого часу проект захисних насаджень у колгоспах був складовою частиною проекту внутрігосподарського землеустрою, передбачалося фінансування створення полезахисних насаджень за державні кошти та за кошти колгоспів166. Як видається, подібний підхід повинен бути застосований і зараз.

Натомість, поки що, на жаль, господарської структури, що могла б вести догляд та створювати нові лісосмуги, немає. У восьми південно-східних областях та АРК при місцевих державних адміністраціях загалом (відповідно до даних, опублікованих у 2005 році) працювало 102 агролісомеліоратори, що фізично не можуть забезпечити використання та охорону лісів КСП та лісосмуг