Земельный кодекс Украины (ЗК Украины) с комментариями к статьям

Стаття 5. Принципи земельного законодавства

Земельное законодательство базируется на следующих принципах:

а) сочетания особенностей использования земли как территориального базиса, природного ресурса и основного средства производства;

б) обеспечения равенства права собственности на землю граждан, юридических лиц, территориальных общин и государства

в) невмешательства государства в осуществление гражданами, юридическими лицами и территориальными громадами своих прав по владению, пользованию и распоряжению землей, кроме случаев, предусмотренных законом;

г) обеспечения рационального использования и охраны земель;

г) обеспечение гарантий прав на землю

д) приоритета требований экологической безопасности.

Комментарий

Общая характеристика. Термин "принцип законодательства" в правовой литературе не очень употребляемым. Гораздо чаще используется более корректный, на наш взгляд, термин "принцип права" - основополагающая норма, или норма наиболее общего, основополагающего характера, основные принципы, исходные идеи, которые характеризуются универсальностью, общей значимости, выше императивнистю57.

Принципы права являются своего рода стержнем, на котором строятся система права и система законодательства. Они также играют важную роль в толковании правовых норм.

Выделяют общие (конституционные), межотраслевые и отраслевые принципи58. В комментируемой статье сделана попытка закрепить отраслевые принципы земельного права (по терминологии статьи - "принципы земельного законодательства").

Принципы земельного права могут формироваться из содержания правовых норм, на основе судебных решений, достижений правовой доктрини59. Само по себе провозглашение определенных лозунгов еще не делает их принципами права (законодательства). С другой стороны, могут существовать и признаваться и другие принципы земельного права, не упомянутые в комментируемой статьи, ЗКУ и законодательстве в целом.

К пункту" а ". "Сочетание особенностей использования земли как территориального базиса, природного ресурса и основного средства производства "по сути своей является пожеланием к построению земельного законодательства. Действительно, законодатель должен учитывать (и часто учитывает) особенности земли как объекта права, в частности, то, что она является и средством производства, и территориальным базисом, и природным ресурсом. Однако данный принцип очень трудно, если вообще возможно, использовать в правоприменительной, а не правотворческой деятельности.

К пункту "б". К сожалению, провозглашенный в п. "б" ст. 5 принцип "обеспечения равенства права собственности на землю граждан, юридических лиц, территориальных общин и государства "на самом деле сегодня не относится к основополагающих принципов земельного законодательства. Правовой статус субъектов права собственности различается, часто совершенно неоправданно, с точки зрения оснований и порядка приобретения права собственности, режима его реализации (см. ст. ст. 80 - 89 Кодекса и комментарий к статьям 80, 81, 82, 83, 84, 85, 86, 87, 88, 89 Кодекса ). Кричащей дискриминацией субъектов права частной собственности мораторий на отчуждение отдельных разновидностей земельных участков сельскохозяйственного назначения, в совокупности составляют огромные массивы (см. п. 15 разд. X "Переходные положения" ЗКУ и комментарий к нему).

К пункту "в". Закрепленный в п. "в" ст. 5 принцип "невмешательства государства в осуществление гражданами, юридическими лицами и территориальными громадами своих прав по владению, пользованию и распоряжению землей, кроме случаев, предусмотренных законом "с необходимостью вытекает из более общего принципа, предусмотренного ч. 2 ст. 19 Конституции Украины, согласно которому "органы государственной власти и органы местного самоуправления, их должностные лица обязаны действовать лишь на основании, в пределах полномочий и способом, которые предусмотрены Конституцией и законами Украины ". Учитывая это, установление комментируемого принципа в ЗКУ, на наш взгляд, нецелесообразно и ничего не добавляет к регулированию земельных отношений.

К пункту "г". Провозглашенный п. "г" принцип "обеспечения рационального использования и охраны земель "является признанным и действительно основополагающим принципом земельно-правового регулирования.

Содержание данного принципа ЗКУ не раскрывает. Зато понятие "рациональное использование земель" приведены в ГОСТ 26640-85, где оно рассматривается как "обеспечение всеми землепользователями в процессе производства максимального эффекта в осуществлении целей землепользования с учетом охраны земель и оптимального взаимодействия с природными факторами. "

Общий характер данного определения породил широкую гамму соответствующих доктринальных подходов. Так, рациональным понимается "такое использование земель, в ходе которого обеспечивается получение устойчивых высоких урожаев сельскохозяйственных культур, предупреждение необоснованного изъятия земель из сферы сельскохозяйственного производства для нужд других отраслей народного хозяйства, сохранение и повышения плодородия почв, охрана окружающей среды "60.

Н. И. Титова отмечает, что "под рациональностью землепользования понимают ... научную обоснованность и наибольшую целесообразность использования ... земель с одновременным соблюдением экологических правил их охраны "61. С таким определением трудно не согласиться. Между тем, применение принципа "рационального использования" в каждой конкретной ситуации является достаточно сложной делом: как отмечает А. Д. Юрченко, содержание термина "рациональное использование земель" различается в зависимости от того, о каких земли говорится: сухопутные, переувлажненные, кислые, засоленные земли, срок "рациональный" имеет экономический и экологический смысл, конфликтующих между собой. Экономически рациональная вспашка нерациональна с экологической точки зрения (тем более это справедливо по отношению к застройке), а экологически рациональное использование земель путем их вывода из обработки (залежи) может рассматриваться как бесхозяйственность.

И. А. Иконицька считает, что понятие "рациональное использование включает в себя и достижения максимального эффекта в целях землепользования и охрану земли как природного объекта в процессе пользования им "62.

М. И. Краснов рассматривал рациональное использование земли в сельском хозяйстве как систему земледелия, представляет собой научно обоснованный комплекс взаимосвязанных технологических (агротехнических), мелиоративных и организационных мероприятий по использованию земли, восстановления и повышения плодородия почв, включающий организацию земельных территорий (землеустройство) и севооборотов, системы обработки почвы и удобрения, водную и химическую мелиорацию тощо63.

На думку М. М. Бринчука, раціональне природокористування - це досягнення необхідного економічного, эстетического, рекреационного или иного эффекта при осуществлении природопользования с одновременным соблюдением требований охраны как используемых природных объектов, так и окружающей среды в цилому64.

За" советских "времен рациональное использование земель рассматривалось как максимальное привлечение земель в сельскохозяйственное производство (Д.И. Гнаткович65). Сейчас ошибочность такого подхода очевидна, ведь чрезмерная (Самая высокая в мире!) Распашка земель в Украини66 составляет серьезную экологическую проблему. Сегодня в землеустроительной науке понятие "рациональное использование" земель рассматривается как такое, что охватывает "достижения максимального эффекта землепользования и охрану земли - природного резерва" 67.

Наряду с термином "рациональное использование земель" употребляется также понятие "эффективное использование земель". В частности, п. 5 Методики экспертной денежной оценки земельных участков, утв. постановлением КМУ от 11.10.2002 N 1531, предусматривает, что "наиболее эффективное использование земельного участка - физически возможно и экономически целесообразно использование земельного участка и (или) земельных улучшений согласно законодательству, в результате которого стоимость, определяется, будет максимальной по сравнению со стоимостью, которая может быть определена на основании анализа других возможных вариантов его использования, "

Как представляется, при таком определении термин" эффективное использование земель "фактически является синонимом термина" рациональное использование земель ", учитывая, что" использование ... согласно законодательству "означает обеспечение охраны земель.

Относительно понятия и содержания охраны земель см.. раздел VI "Охрана земель" ЗКУ и комментарий к нему.

К пункту "г" . Упомянутый в данном пункте принцип - "обеспечение гарантий прав на землю" - сформулирован некорректно (допущена тавтология), поскольку термин "гарантия" как раз и означает прежде всего условия обеспечения чогось68. Кроме того, на наш взгляд, право (в т.ч. на землю) только тогда является правом, когда оно подкреплено юридическими гарантиями. Поэтому "обеспечение гарантий прав на землю "- выражение некорректно и как принцип земельного законодательства рассматриваться не может.

Относительно термина "гарантии прав на землю" и его содержания см.. раздел V "Гарантии прав на землю" ЗКУ и комментарий к нему.

К пункту "д". Данным пунктом установлено принцип "приоритета требований экологической безопасности".

Срок экологическая безопасность законодательно определяется в ст. 50 Закона Украины "Об охране окружающей природной среды" как "... такое состояние окружающей среды, при котором обеспечивается предупреждение ухудшения экологической обстановки и возникновения опасности для здоровья людей ". Такое определение неоднозначно воспринимается в правовой доктрине. Многие ученые предлагают собственное визначення69.

Как законодательное, так и доктринальное определение достаточно трудно применить к конкретной ситуации из-за неформализованисть, преобладание оценочных критериев. Поэтому в законодательстве получили закрепление т.. нормативы экологической безопасности, выступают формальным критерием безопасности среды.

Нормативами экологической безопасности традиционно считают (1) нормативы предельно допустимой концентрации загрязняющих веществ в окружающей среде (ПДК), (2) предельно допустимые уровни акустического, электромагнитного, радиационного и другого воздействия на эту среду (ГДР), (3) предельно допустимое содержание загрязняющих веществ в продуктах питания (ПДВ) (такой подход основывается на редакции ст. 33 Закона Украины "Об охране окружающей природной среды "до внесения в нее изменений Законом Украины от 06.04.2000). На сегодня упомянутые нормативы имеют характер санитарно-гигиенических (поскольку фактически ориентированы не на обеспечение безопасности или стабильности природных систем, а именно на обеспечение санитарно-гигиенической безопасности человека).

Санитарно-гигиенические нормативы могут закрепляться в самых правовых формах: от законодательных актов и постановлений уряду70 нормативным документам в области стандартизации71 и будивництва72, и, наконец (и прежде всего) в т. н. "Санитарным нормам". Под понятием "санитарные нормы" законодатель понимает особый массив подзаконных нормативно-правовых актов - собственно санитарные нормы и правила, санитарно-гигиенические и санитарно-противоэпидемические правила и нормы, санитарно-эпидемиологические правила и нормы, противоэпидемические правила и нормы, гигиенические и противоэпидемические правила и нормы, государственные санитарно-эпидемиологические нормативы, санитарные регламенты, выданные центральным органом исполнительной власти Украины в области здравоохранения (ст. 1 Закона Украины "Об обеспечении санитарно-эпидемического благополучия населения "). Наряду с этими актами в Украине применяются аналогичные акты бывшего СССР (см. Постановление ВРУ актов законодательства Союза ССР "от 12.09.9173, Постановление Главного государственного санитарного врача Украины N 01/035 от 09.03.9574).

Отмечая огромную роль санитарно-гигиенических нормативов в обеспечение экологической безопасности, нельзя не отметить ограниченность этого средства. Следует понимать, что создание всеобъемлющей системы нормативов невозможно из-за многочисленности факторов, влияющих на человека и окружающую среду, и по ряду других причин. Однако это отнюдь не означает, что от нормирования показателей экологической безопасности необходимо отказаться вообще. Такое нормирование, хотя и не может подтвердить полную безопасность среды, сегодня способно определить, какую среду является очевидно опасным. Необходимо осознавать это и ставить перед нормированием показателей безопасности окружающей среды только реальные задачи, каковы установки пределов действия наиболее опасных факторив75. И наряду с наличием формально установленных нормативов сохраняет свое значение общее, оценочное определение экологической безопасности, сформулированное, как уже отмечалось, в ст. 50 Закона Украины "Об охране окружающей среды ".

На наш взгляд, перспективы совершенствования законодательного понятия экологической безопасности заключаются в следующем. Учитывая, что безопасность - это идеал, поскольку всегда в той или иной степени присутствуют факторы опасности, представляется необходимым внедрить в законодательство Украины, в т.ч. земельный, т. с. принцип ALARA (аббревиатура от англ. "As Low As Reasonably Achievable" - "настолько низок, насколько это возможно в пределах разумного") 76. Такой путь является апробированным в мире и проверенным практикою77. Сущность принципа заключается в том, что любое вредное экологическое воздействие при осуществлении любой деятельности (Утверждении землеустроительной, градостроительной, планировочной документации и т.д.) должен быть сведен к столь низкого уровня, насколько это возможно. Влияние, нарушает нормативы экологической безопасности, должна быть безусловно запрещен.

Положения п." д "ст. 5 ЗКУ, предусматривающие принцип приоритета требований экологической безопасности, могут быть непосредственно применены во многих случаях, когда земельное законодательство не является четким в регулировании различных процедур. На наш взгляд, именно этим принципом следует руководствоваться, например, при решении вопроса о предоставлении или непредоставлении согласия на проекты землеустройства по отводу земельных участков, изменения их целевого назначения, при утверждении землеустроительной и градостроительной документации (см. ст. ст. 20, 118, 123, 186, 1861 ЗКУ и комментарии к статьям 20, 118, 123, 186, 1861 кодекса).