Бюджетный кодекс Украины (БК Украины) с комментариями к статьям

1. Бюджетным кодексом Украины регулируются отношения, возникающие в процессе составления, рассмотрения, утверждения, исполнения бюджетов, отчетности об их выполнении и контроля за соблюдением бюджетного законодательства и вопросы ответственности за нарушение бюджетного законодательства, а также определяются правовые основы создания и погашения государственного и местного долга.

Комментарий

Бюджетное право является одним из самых сложных институтов финансового права.

Отношения, регулируемые нормами Бюджетного кодекса Украины, является частью финансово-правовых норм, связанных с формированием, распределением и использованием основных централизованных фондов государства и органов местного самоуправления. Его нормы устанавливают принципы бюджетной деятельности, состав бюджетной системы, регулирующие отношения при распределении доходов и расходов между звеньями бюджетов, объединенных в бюджетной системе Украины, а также определяют порядок составления и рассмотрения проектов бюджетов и утверждение их в форме закона о Государственном бюджете Украины или решений соответствующих местных советов, выполнение всех видов бюджетов.

Вопросы правового регулирования бюджетных отношений в нынешних условиях приобретают все большую актуальность. Изучение норм бюджетного права, понимание механизма их действия, вопросам бюджетных полномочий, бюджетного контроля, ответственности за нарушение бюджетного законодательства и других стало острой необходимостью для отечественных юристов, сотрудников представительных и исполнительных органов государственной власти, органов местного самоуправления, а также предпринимателей и граждан. Интерес к теории и практике бюджетного регулирования и бюджетного процесса, правового регулирования государственного и муниципального долга, правового регулирования доходов и расходов бюджетной системы, правового режима целевых бюджетных фондов не подвергается сомнениям, поскольку бюджет (во всех его проявлениях) является публично-правовой категорией и служит для выражения исключительно общегосударственных целей (даже если речь идет о бюджетах местного самоуправления, по крайней мере, в условиях ныне действующей системы правового регулирования и распределения бюджетных полномочий между отдельными звеньями бюджетной системы).

Государству, независимо от формы правления, формы государственного устройства и политического режима, на любом этапе ее исторического развития необходимы финансовые ресурсы для решения задач, связанных с функциями государства. Как известно, в функциях государства сосредоточены усилия государства на решающих, жизненно важных направлениях его внутренней и внешней деятельности. Не стоит забывать, что вся функциональная деятельность государства направлена и физического благополучия человека и общества, максимальной правовой и социальной защищенности личности и ее свободного развития.

Бюджет, денежное обращение - это зеркало государства, барометр его экономического и социально-политического положения.

По определению ряда ученых, некоторые люди ошибочно представляют бюджет как некоторое денежное хранилище. На самом деле же бюджет можно представить как форму оперативного направления денежных средств на определенные цели. Причем форма, которой предоставили режим закона. Поэтому бюджет можно считать планом ведения государственного и местного хозяйства в данный период времени.

В теории финансового права бюджет понимается в трех ключевых аспектах. В материальном аспекте государственный, как и местный бюджет, представляет собой централизованный в масштабах определенного публично-правового (Государственного или местного) образование фонд средств, который находится в распоряжении органов государственной власти или местного самоуправления. При этом сущность бюджета находит свое выражение в тех общественных отношениях, которые связаны с концентрацией и использованием его средств, т.е. в характеристике бюджета как экономической категории. В этом аспекте (экономическом) бюджет представляет собой совокупность экономических (денежных) отношений, возникающих в связи с формированием, распределением и использованием централизованных фондов денежных средств, предназначенных для осуществления общих задач государственных и муниципальных образований и выполнения функций органов власти и самоуправления.

Как экономическая категория бюджет обусловлен тем, что выполнение социальной, политической и экономической функций любого государства объективно требует финансовых ресурсов, а удовлетворяются государственные потребности в денежной форме. По мнению отдельных специалистов, бюджет надо понимать, прежде всего, как совокупность доходов и расходов в течение определенного определенного периода времени ... выраженные в цифрах план ведения государственного хозяйства, установленный на очередной бюджетный период, и закон, на основании которого собираются доходы и осуществляются расходы.

Конституция (Ст. 95) и Бюджетный кодекс Украины (ст. 4) четко указывают на правовую форму бюджета: любые расходы государства на нужды утверждаются исключительно законом о Государственном бюджете Украины. А местные бюджеты - в форме решений о местных бюджетах.

Бюджет - Это способ функционирования механизма образования и расходования денежных средств, используемых для государственных (и местных) потребностей. Указанный состояние (функционирование) бюджета предусматривает процесс реализации экономических и юридических законов в единстве и взаимосвязи, также отражается в материальном аспекте бюджета. При этом только благодаря закону (праву) фонды денежных средств, финансовые ресурсы обладают способностью быть бюджетом.

Аккумуляция в бюджетной системе крупных денежных средств создает возможности для обеспечения равномерного развития экономики и культуры на всей территории страны, целевого размещения в ее пределах мощных производительных сил. Бюджет является мощным управляющим механизмом в распоряжении государства, выступает проводником ее финансовой политики. Местные бюджеты зато служат финансовой основой развития местного самоуправления. Иными словами, через бюджеты формируются денежные фонды средств государства и местного самоуправления, которые обеспечивают выполнение задач общего для них значения, создают финансовую основу для осуществления функций государственной власти и местного самоуправления.

Бюджет - центральный связной элемент всей финансовой системы страны, который взаимосвязан со всеми другими элементами финансовой системы, следовательно, бюджетное право - ключевой элемент самого финансового права. Бюджетное право регулирует общественные отношения, складывающиеся в сфере финансовой деятельности публичных субъектов, связанные с бюджетом, другими словами, в сфере публичных финансов. Предмет бюджетного права составляют общественные отношения, возникающие в сфере публичных финансов, а именно при формировании доходов бюджетов, расходах бюджетов, осуществлении бюджетного процесса, проведении бюджетного контроля и применения мер принуждения к нарушителям бюджетного законодательства.

Бюджетные отношения, регулируемые нормами Бюджетного кодекса, видом финансовых отношений. Поскольку финансовые отношения регламентируются нормами финансового права, которое является отраслью публичного права, где одной стороной правоотношений выступает орган государства или местного самоуправления, который поддерживает публичный (Общий) финансовый интерес, то и бюджетные отношения регулируются финансово-правовыми нормами, которые имеют императивный характер.

Важность бюджета для государства и любого органа государства или местного самоуправления делает особенно важными финансово-правовые нормы, регулирующие бюджетные отношения. Поэтому общепринятым является мнение о том, что бюджетно-правовые нормы составляют подотрасль финансового права - бюджетное право. Предмет бюджетного права как подотрасли финансового меняется по воле государства. Так, Бюджетный кодекс Украины включает нормы, регулирующие и отношения, связанные с заимствованиями и государственным и муниципальным долгом. Включены в него и нормы, связанные с ответственностью за бюджетные правонарушения.

Средство, с помощью которого государство на основании юридических норм обеспечивает нужное ему поведение субъектов бюджетных отношений, т.е. метод бюджетно-правового регулирования, такой же, как и во всех финансово-правовых отношениях - метод властных предписаний (императивный метод). Основном государство или органы местного самоуправления издают акты, содержащие обязательства или запрет. Государство устанавливает, какие доходы должны обеспечивать бесперебойное финансирование государственных и местных органов, расходы должны сопровождать полномочия, предоставляемые определенным органам актами, регулирующими их правовой статус. В последнее время государство начало применять также элементы диспозитивного метода, то есть позволять субъектам бюджетных правоотношений распоряжаться своими материальными и процессуальными правами. Однако эта диспозитивность отличается от гражданско-правового регулирования, так как во всех финансово-правовых (и, следовательно, бюджетно-правовых) отношениях над всем превалирует публичный финансовый интерес.

Субъектами бюджетных правоотношений выступают: государство Украина, которая действует, как правило, в лице уполномоченных им органов - Верховной Рады Украины, Президента Украины, Кабинета Министров Украины, Верховной Рады Автономной Республики Крым, органов местного самоуправления. Участниками бюджетных правоотношений также центральные и местные органы исполнительной власти. Среди государственных органов исполнительной власти следует выделить Министерство финансов Украины, Государственное казначейство Украины, Главное Контрольно-ревизионное управление Украины, Государственной налоговой администрации Украина и т.д.. Органы местного самоуправления и местные государственные администрации являются субъектами бюджетных правоотношений в пределах полномочий, определенных в соответствии с Конституции Украины законами Украины "О местном самоуправлении в Украине", "О местных государственных администрациях" и нормами собственно Бюджетного кодекса Украины.

Субъектами бюджетных правоотношений является распорядители бюджетных средств и получателей бюджетных средств, которые не имеют статуса участников бюджетного процесса и получают средства через распорядителей бюджетных средств.

Объектом бюджетных правоотношений является то, на что направлено поведение субъектов этих отношений, которая прямо или косвенно связана с распределением или перераспределением централизованных фондов средств. Круг субъектов бюджетно-правовых отношений уже, чем круг субъектов других финансовых правоотношений.

В юридической науке общепризнанно, что процессуальные нормы не имеют смысла вне материальными нормами. Процессуальные нормы, собственно, и существуют для того, чтобы реализовывать материальные нормы, поскольку материальные нормы образуют содержание правового регулирования. Государству нужны финансовые ресурсы, чтобы выполнять свои функции и задачи, поскольку такие ресурсы всегда ограничены, необходимо их распределить. Все это можно сделать через бюджет, который надо сложить, обсудить, утвердить и выполнить. Именно эти нормы являются процессуальными. Применение материально-правовых норм без соблюдения установленного законодательством процессуального порядке невозможно.

С ст. 1 Бюджетного кодекса следует, что им регулируются частью процессуальные отношения: составление, рассмотрение, утверждение, исполнение бюджетов и рассмотрение отчетов об их выполнении, а также контроль за исполнением Государственного бюджета Украина и местных бюджетов, вопросы применения мер воздействия за нарушение бюджетного законодательства и т.д., то есть перечисляются стадии бюджетного процесса, к которым добавляется еще контроль за исполнением бюджетов и вопросы ответственности за бюджетные правонарушения.

Следует заметить, что бюджетное право как часть финансового права включает и материальные бюджетно-правовые нормы, т.е. нормы, регулирующие состав доходной и расходной частей бюджета, их распределение по бюджетам различных уровней, бюджетное регулирование, что в Бюджетном кодексе Украины называется бюджетных и межбюджетных трансфертов, полномочия субъектов бюджетных правоотношений, а также процессуальные нормы, регулирующие бюджетный процесс, то есть составление и рассмотрение проекта бюджета, утверждение бюджета и акта (закона или решения) о бюджете, составление, рассмотрение и утверждение отчета об исполнении бюджета. Эти этапы прохождения бюджета называют стадиями бюджетного процесса. Каждый этап заканчивается принятием акта соответствующего органа.

Таким образом, в формулировке содержания ст. 1 Бюджетного кодекса говорится только о процессуальных бюджетные правоотношения, тогда как его нормы регулируют и материальные бюджетные отношения, и процессуальные.

Кроме того, следует отметить еще одну особенность Бюджетного кодекса Украины, правда, характерную и для некоторых статей Конституции Украины, которые касаются регулирования бюджетных отношений и в которых отождествляются Государственный бюджет Украина и закон о государственном бюджете. Например, ст. 96 Конституции Украины установила, что Государственный бюджет Украины утверждается ежегодно Верховной Радой на период с 1 января по 31 декабря. Конституция Украины возложила на Кабинет Министров Украины обязанность представлять Верховной Раде проект закона о государственном бюджете на следующий год. Вместе с проектом закона о государственном бюджете представляется доклад о ходе исполнения Государственного бюджета Украины текущего года (то есть, как выполняется закон, которым был утвержден государственный бюджет на текущий год).

Государственном бюджете Украины, как и бюджет любой страны - это основной финансовый план государства, не может отождествляться с актом о бюджете (законом или решением местных советов о местном бюджете), который утверждает этот финансовый план и в котором отражаются обобщающие показатели доходной и расходной частей бюджета. На Кабинет Министров Украины возложена обязанность подать проект Государственного бюджета Украины и проект закона о государственном бюджете, а Верховная Рада Украины как высший представительный (и единственный законодательный) орган вправе на утверждение как Государственного бюджета Украины, так и на принятие закона о государственном бюджете.