Земельний кодекс України (ЗКУ). Науково-практичний коментар.

1. Юридичні особи, зацікавлені у викупі земельних ділянок, що перебувають у власності громадян чи юридичних осіб, для суспільних потреб та з мотивів суспільної необхідності, зобов'язані до початку проведення проектних робіт погодити з власниками землі, крім викупу земельних ділянок з підстав, що допускають можливість їх примусового відчуження з мотивів суспільної необхідності, і органами державної влади, Верховною Радою Автономної Республіки Крим, Радою міністрів Автономної Республіки Крим або органами місцевого самоврядування, згідно з їх повноваженнями, місце розташування об'єкта, розмір земельної ділянки та умови її викупу з урахуванням комплексного розвитку території, який би забезпечував нормальне функціонування на цій ділянці і прилеглих територіях усіх об'єктів та умови проживання населення і охорону довкілля.

2. Погодження матеріалів місць розташування об'єктів на особливо цінних землях, а також земельних ділянок для розміщення та обслуговування будівель і споруд дипломатичних представництв та консульських установ іноземних держав, представництв міжнародних організацій провадиться Верховною Радою України.

3. Погодження питань, пов'язаних з викупом земельних ділянок, крім тих, що передбачені частиною другою цієї статті, провадиться відповідно Кабінетом Міністрів України, Радою міністрів Автономної Республіки Крим, місцевими державними адміністраціями, міськими, селищними, сільськими радами згідно з їх повноваженнями щодо викупу цих ділянок.

4. У разі викупу земельних ділянок під об'єкти містобудування, розміщення яких визначено містобудівною або землевпорядною документацією (генеральні плани населених пунктів, проекти детального планування, інша містобудівна документація, техніко-економічні обґрунтування використання та охорони земель адміністративно-територіальних утворень, проекти землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів тощо), погодження місця розташування об'єкта не проводиться.

5. Юридичні особи, зацікавлені у викупі земельних ділянок, звертаються з клопотанням про погодження місця розташування об'єкта до відповідної сільської, селищної, міської, районної, обласної ради, Ради міністрів Автономної Республіки Крим, місцевої державної адміністрації. Клопотання щодо погодження місця розташування об'єкта за рахунок земель, викуп яких провадиться Кабінетом Міністрів України та Верховною Радою Автономної Республіки Крим, подається відповідно до Ради міністрів Автономної Республіки Крим, обласних, Київської та Севастопольської міських державних адміністрацій.

6. До клопотання додаються:

а) обґрунтування необхідності викупу та/або відведення земельної ділянки;

б) зазначене на відповідному графічному матеріалі бажане місце розташування об'єкта з орієнтовними розмірами земельної ділянки;

в) нотаріально засвідчена письмова згода землевласника (землекористувача) на викуп земельної ділянки (її частини) (крім викупу земельної ділянки (її частини) з підстав, що допускають можливість її примусового відчуження з мотивів суспільної необхідності) із зазначенням розмірів передбаченої для викупу земельної ділянки та умов її викупу;

г) копія установчих документів.

7. Типова форма клопотання про погодження місця розташування об'єкта затверджується Кабінетом Міністрів України.

8. Відповідний орган виконавчої влади, Верховна Рада Автономної Республіки Крим, Рада міністрів Автономної Республіки Крим або орган місцевого самоврядування згідно із своїми повноваженнями у тижневий строк з дня реєстрації клопотання направляє його разом з додатками до територіального органу центрального органу виконавчої влади, що здійснює реалізацію державної політики у сфері земельних відносин, у районі (місті) та до органів містобудування та архітектури у районі (місті), які протягом десяти днів з дня його одержання надають зазначеному органу висновок про погодження місця розташування об'єкта або відмову в такому погодженні.

9. Якщо викуп земельних ділянок провадиться за погодженням з Верховною Радою України, відповідні органи державної влади, Верховна Рада Автономної Республіки Крим, Рада міністрів Автономної Республіки Крим або органи місцевого самоврядування готують свої висновки і подають матеріали погодження місця розташування об'єкта до Кабінету Міністрів України, який розглядає ці матеріали і подає їх до Верховної Ради України для прийняття відповідного рішення.

10. Якщо викуп земельних ділянок здійснюється Верховною Радою Автономної Республіки Крим, матеріали погодження місця розташування об'єкта подаються до Ради міністрів Автономної Республіки Крим, яка розглядає ці матеріали і в місячний строк подає свої пропозиції до Верховної Ради Автономної Республіки Крим.

11. Після отримання висновку Комісії про погодження місця розташування об'єкта та рішення Верховної Ради України (у разі необхідності) відповідний орган державної влади, Верховна Рада Автономної Республіки Крим, Рада міністрів Автономної Республіки Крим або орган місцевого самоврядування згідно із своїми повноваженнями у двотижневий строк розглядає матеріали погодження місця розташування об'єкта та надає дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або мотивоване рішення про відмову.

12. Спори, пов'язані з погодженням місць розташування об'єктів, вирішуються в судовому порядку.

Коментар:

Загальна характеристика. Інститут "погодження питань, пов'язаних із вилученням (викупом) земельних ділянок" (колишня назва - "попереднє погодження") було запроваджено вперше Основами земельного законодавства СРСР та союзних республік 1968 року для уникнення ситуацій, коли після здійснення проектування і витрачання на це державних коштів відповідний орган відмовляв у наданні земельної ділянки, або, навпаки, приймав необґрунтоване рішення про надання, щоб уникнути марнування коштів, витрачених на проектування.

Зараз погодження, на наш погляд, втратило актуальність, адже проходження всіх стадій погодження (вибору місця знаходження земельної ділянки) ніяк не гарантує зацікавленій особі позитивного остаточного рішення про надання земельної ділянки.

Одна з попередніх редакцій коментованої статті передбачала, що складовою "погодження питань" був ще й т.зв. "вибір земельної ділянки". В чинній редакції такого положення немає, тому, на наш погляд, "вибір земельних ділянок" на даний час здійснюватися не повинен, а положення постанови КМУ від 31.03.2004 N 427 "Про затвердження Порядку вибору земельних ділянок для розміщення об'єктів" (яка була ухвалена на підставі нечинної нині редакції статті), застосовуватися не можуть.

До ч. 1. Слід мати на увазі, що виняток із норми, передбаченої коментованою частиною (щодо необхідності погодження), встановлений ч. 4 ст. 151 ЗКУ.

Перелік та повноваження органів, згаданих у коментованій статті, щодо "погодження питань" визначаються згідно із положеннями ч. ч. 2 та 3 цієї статті, які, в свою чергу, відсилають до ст. ст. 149, 150 ЗКУ. Між тим, останні визначають компетенцію органів державної влади та місцевого самоврядування лише щодо вилучення земельних ділянок. Що ж стосується повноважень відносно викупу земельних ділянок, вони визначаються ст. ст. 8, 9 Закону України "Про відчуження земельних ділянок, інших об'єктів нерухомого майна, що на них розміщені, які перебувають у приватній власності, для суспільних потреб чи з мотивів суспільної необхідності".

До ч. 2. Щодо погодження ВРУ матеріалів вилучення (викупу) земельних ділянок особливо цінних земель див. ст. 150 ЗКУ, а щодо погодження матеріалів вилучення (викупу) земельних ділянок для розміщення та обслуговування будівель і споруд іноземних держав, міжнародних організацій - ст. 129 ЗКУ та коментар до неї.

До ч. 3. Повноваження органів щодо вилучення та передачі (надання) земельних ділянок визначені ст. ст. 122, 149 та 150 ЗКУ.

До ч. 4. Щодо режиму різних видів планувальної містобудівної документації див. коментар до ст. 39 ЗКУ, щодо схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних утворень - п. "в" ч. 1 ст. 184 ЗКУ, ст. 45 Закону України "Про землеустрій".

До ч. 5. Клопотання слід подавати до органу, який уповноважений приймати рішення про вибір місця розташування земельних ділянок (затвердження матеріалів вибору земельних ділянок). Щодо компетенції з цього питання див. ч. ч. 2 та 3 статті, яка фактично відсилає "ще далі" - до ст. ст. 122, 149, 150 ЗКУ.

До ч. 6. Коментована частина вимагає додавати до заяви (клопотання) обґрунтування необхідності вилучення (викупу) та/або відведення земельної ділянки. На наш погляд, таке обґрунтування може складатися у довільній формі.

Коментована норма, як і інші акти законодавства, не встановлює вимог щодо графічного матеріалу, на якому слід позначати бажане місце розташування земельної ділянки з її орієнтованими розмірами. Тому заявникові не обов'язково замовляти складання відповідного плану в суб'єкта господарювання, що має ліцензію на виконання топографо-геодезичних і картографічних робіт. Достатньо дістати будь-яку карту (план) та власноруч відмітити на ньому (наприклад, маркером) бажану земельну ділянку. У разі розроблення містобудівного обґрунтування цілком достатньо графічних матеріалів, наявних у його складі.

Засвідчена нотаріально письмова згода землекористувача (землевласника) на вилучення (викуп) земельної ділянки є необхідною, оскільки дозволяє застосувати процедуру без порушення ст. 41 Конституції України та Закону України "Про відчуження земельних ділянок, інших об'єктів нерухомого майна, що на них розміщені, які перебувають у приватній власності, для суспільних потреб чи з мотивів суспільної необхідності".

До ч. 7. Типова форма заяви (клопотання) про вибір місця розташування земельної ділянки затв. постановою КМУ "Про затвердження типової форми заяви (клопотання) про вибір місця розташування земельної ділянки" від 18.02.2009 N 113. Хоча йдеться про вибір місця розташування (як було передбачено в попередній редакції статті), а не про погодження місця розташування (як це передбачено чинною редакцією), видається, що до приведення постанови у відповідність до чинної редакції ст. 151 ЗКУ затверджену нею форму можна використовувати з відповідними термінологічними корективами.

До ч. 8. Правові засади діяльності "комісії з розгляду питань, пов'язаних з погодженням документації із землеустрою" (згаданої у коментованій нормі як "Комісія"), визначаються ст. 1861 ЗКУ (див. коментар).

Відмова у погодженні, на наш погляд, можлива лише з підстав, передбачених законодавством (у т. ч. у разі невідповідності містобудівній та землевпорядній документації).

Вважаємо, що не може бути перешкодою для вибору земельної ділянки те, що у встановлений строк Комісія не надасть свого висновку. Із положень коментованої статті, а також із самої назви документа, що має надаватися - "висновок" - слідує, що орган, який погоджує місце розташування об'єкту (затверджує матеріали), не зв'язаний ні позицією Комісії, ні її окремих членів, ні самим фактом ненадання висновку протягом встановленого строку. До уваги мають братися лише аргументи, наведені у висновку, щодо відповідності (або невідповідності) пропонованого використання земельної ділянки чинному законодавству.

Як нам видається, механізм погодження є вкрай неефективним і є фактично механізмом встановлення режиму безвідповідальності, коли знайти "крайнього", винного в необґрунтованому або незаконному рішенні, неможливо. Вважаємо, що доцільно повністю відмовитися від інституту погоджень як землевпорядної документації, так і "питань, пов'язаних із вилученням (викупом)", замінивши його експертизою.

Слід мати на увазі, що положення абз. 2 коментованої частини діятимуть лише після розмежування земель державної та комунальної власності (див. п. 12 розд. X "Перехідні положення" Кодексу). Необґрунтованим ускладненням процедури, на нашу думку, можна вважати вимогу подання матеріалів погодження місця розташування до органу місцевого самоврядування у разі вилучення земельної ділянки органами виконавчої влади земельних ділянок державної власності у межах населеного пункту. На наш погляд, наявність навіть негативного висновку не може перешкодити суб'єкту, що розпоряджається землями державної власності, розпорядитися земельною ділянкою.

До ч. ч. 9, 10. Дані норми передбачають розподіл повноважень щодо надання висновків відповідних органів та прийняття рішення іншим органами державної влади, місцевого самоврядування. Відтак вирішення питання про вилучення (викуп) земельної ділянки обумовлюється наявністю висновку іншого органу.

Закон прямо не визначає, чи є зазначені висновки обов'язковими для органу, що приймає остаточне рішення. На наш погляд, слід вважати, що сам по собі негативний висновок не є підставою для прийняття негативного рішення щодо вибору земельної ділянки (затвердження матеріалів вибору). Як видається, для прийняття негативного рішення необхідна наявність законодавчо визначених підстав (наприклад, слід відмовити у виборі земельної ділянки під житлове будівництво у межах санітарно-захисної зони - див. ст. 114 ЗКУ та коментар до неї). Якщо ж негативний висновок обумовлений лише певними суб'єктивними мотивами, це не може бути підставою для відмови.

До ч. 11. Описане у коментованій частині рішення фактично є не лише рішенням про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, але також рішенням про "погодження місця розташування об'єкта". Втім, важливе не формулювання рішення, а його сутність - це позитивне рішення щодо порушеного заявником у його "клопотанні про вибір місця розташування об'єкта" питання.

Орган, що приймає рішення про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, за наявності передбачених законом підстав зобов'язаний відмовити у наданні дозволу (у разі, якщо ставиться питання про таке використання земель, що суперечитиме комплексному "розвитку території, який би забезпечував нормальне функціонування на цій ділянці і прилеглих територіях усіх об'єктів та умови проживання населення і охорону довкілля" - ч. 1 коментованої статті, або за наявності інших передбачених законом підстав). Такі рамки розсуду випливають із положень ч. 2 ст. 19 Конституції України. Що ж стосується власника або землекористувача, вони можуть відмовити у погодженні з будь-яких мотивів.

Щодо оцінки при прийнятті рішення висновків, наданих органами, визначеними ч. ч. 7 - 9 коментованої статті, див. коментар до ч. 9.

Щодо подальшої процедури, пов'язаної із наданням земельної ділянки, див. ст. 123 ЗКУ та коментар до неї.

До ч. 12. Коментована норма не має самостійного значення, оскільки лише підтверджує наявність можливостей, зафіксованих у ч. 2 ст. 124 Конституції України. Позивач може вимагати визнання відмови протиправною, вимагати спонукання відповідача до вчинення певних дій (надати дозвіл на розробку проекту відведення) тощо. Спірним є питання про можливість безпосередньо просити суд "надати дозвіл на розробку проекту відведення", що дозволить замовити проект відведення безпосередньо на підставі рішення суду - на наш погляд, така можливість існує. Вона випливає із положень ч. 2 ст. 162 КАСУ, які дозволяють адміністративному суду "прийняти іншу постанову, яка б гарантувала дотримання і захист прав, свобод, інтересів людини і громадянина, інших суб'єктів у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку суб'єктів владних повноважень".