Бюджетний кодекс України (БК України). Науково-практичний коментар.

1. Бюджетне законодавство складається з:

1) Конституції України;

2) цього Кодексу;

3) закону про Державний бюджет України;

4) інших законів, що регулюють бюджетні відносини, передбачених статтею 1 цього Кодексу;

5) нормативно-правових актів Кабінету Міністрів України, прийнятих на підставі і на виконання цього Кодексу та інших законів України, передбачених пунктами 3 та 4 цієї частини статті;

6) нормативно-правових актів органів виконавчої влади, прийнятих на підставі і на виконання цього Кодексу, інших законів України та нормативно-правових актів Кабінету Міністрів України, передбачених пунктами 3, 4 та 5 цієї частини статті;

7) рішень про місцевий бюджет;

8) рішень органів Автономної Республіки Крим, місцевих державних адміністрацій, органів місцевого самоврядування, прийнятих відповідно до цього Кодексу, нормативно-правових актів, передбачених пунктами 3, 4, 5, 6 і 7 цієї частини статті.

2. Бюджетна система України і Державний бюджет України встановлюються виключно цим Кодексом та законом про Державний бюджет України.

Якщо іншим нормативно-правовим актом бюджетні відносини визначаються інакше, ніж у цьому Кодексі, застосовуються відповідні норми цього Кодексу.

Виключно законом про Державний бюджет України визначаються надходження та витрати Державного бюджету України.

3. Якщо на ратифікацію подається міжнародний договір України, виконання якого потребує прийняття нових або внесення змін до чинних законів України, що регулюють бюджетні відносини, проекти таких законів подаються на розгляд Верховної Ради України разом з проектом закону про ратифікацію і приймаються одночасно.

4. Розгляд законопроектів щодо їх впливу на показники бюджету та відповідності законам, що регулюють бюджетні відносини, здійснюється за особливою процедурою, визначеною статтею 27 цього Кодексу.

5. Зміни до цього Кодексу можуть вноситися виключно законами про внесення змін до Бюджетного кодексу України.

Коментар:

1. Конституція України, як і конституції будь-якої іншої країни, посідає визначальне місце серед інших законів, які регулюють бюджетні відносини, бо вона має особливі юридичні властивості і є основою нормативно-правового регулювання, як і всіх публічних фінансових відносин, що пов'язані з бюджетною діяльністю держави, її органів і органів місцевого самоврядування. Вплив Конституції на бюджетне законодавство відчувається на всіх стадіях законодавчого процесу і проведенні контролю за бюджетною діяльністю. Статті 95 - 98 Основного Закону присвячені встановленню засад бюджетної системи, яка будується на засадах справедливого і неупередженого розподілу суспільного багатства між громадянами і територіальними громадами.

Виключно законом про Державний бюджет України визначаються видатки держави на загальносуспільні потреби, розмір і цільове спрямування цих видатків (або, як сказано в абзаці 3 частини 2 коментованої статті БК, виключно законом про Державний бюджет України визначаються надходження та витрати Державного бюджету України). Стаття 74 Конституції України забороняє проведення референдуму щодо законопроектів з питань бюджету.

Визначаються повноваження в галузі бюджетів Верховної Ради України, Президента і Кабінету Міністрів. Контроль за використанням коштів державного бюджету покладається на Рахункову палату. Конституція України визначає бюджетні повноваження Автономної Республіки Крим і органів місцевого самоврядування.

Насамперед, до джерел бюджетного права належать спеціальні закони, норми яких регулюють тільки бюджетні правовідносини. Спеціальні бюджетні закони включають Бюджетний кодекс України як систематизований бюджетний закон та закон про державний бюджет. Крім того, до актів цього виду належать і закони, які регулюють окремі бюджетні відносини.

Бюджетний кодекс в коментованій редакції прийнято 8 липня 2010 року і буде введено в дію (за деякими винятками, визначеними в розділі VI) з 1 січня 2011 р. Він складається з шести розділів.

Розділ перший. Бюджетна система України та основи бюджетного процесу. У розділі визначаються відносини, що регулюються кодексом, роз'яснюються основні терміни, дається визначення бюджетного періоду, перелік джерел бюджетного законодавства, принципи побудови бюджетної системи, поняття бюджетної класифікації. У ньому вміщено поняття бюджетного процесу за державним і місцевими бюджетами. Визначені розпорядники бюджетних коштів, їх повноваження, порядок формування резервного фонду та оборотного залишку бюджетних коштів для всіх рівнів бюджетів, порядок проведення фінансового контролю та аудиту, оприлюднення актів про бюджет.

Розділ другий. Державний бюджет України: склад доходів і видатків, порядок складання прогнозів державного бюджету, Основних напрямів бюджетної політики, розгляду і затвердження проекту закону про бюджет Верховною Радою України. Розкрито роль Державного казначейства на певних стадіях бюджетного процесу. Визначені основи бухгалтерського обліку і подальшу долю бюджету після закінчення бюджетного періоду.

Розділ третій. Місцеві бюджети. Визначаються доходи і видатки місцевих бюджетів, закріплені за ними. Регламентуються стадії бюджетного процесу за місцевими бюджетами.

Розділ четвертий. Міжбюджетні відносини. Визначаються критерії розмежування видів видатків між бюджетами й установлюються видатки, що враховуються і що не враховуються при визначенні міжбюджетних трансфертів. Розкривається механізм передання коштів для виконання власних повноважень між місцевими бюджетами і передання права на виконання делегованих повноважень. Визначаються фінансові нормативи бюджетної забезпеченості, регулюються питання міжбюджетних трансфертів, дотацій вирівнювання місцевим бюджетам, різних видів субвенцій з державного бюджету.

Розділ п'ятий. Контроль за дотриманням бюджетного законодавства і відповідальність за з порушення бюджетного законодавства (бюджетні правопорушення). В розділі визначаються повноваження по контролю за дотриманням законодавства Верховної Ради України, Рахункової палати, Міністерства фінансів, Державного казначейства, Державної контрольно-ревізійної служби, Верховної Ради і Ради міністрів Автономної Республіки Крим, місцевих державних адміністрацій і виконавчих органів місцевих рад. Наводяться поняття порушення бюджетного законодавства (бюджетного правопорушення), критерії нецільового використання бюджетних коштів, наводиться перелік заходів впливу за порушення бюджетного законодавства, визначається порядок їх застосування тощо. Встановлюються заходи відповідальності органів Держказначейства за допущення порушень бюджетного законодавства і фінансової дисципліни, визначається порядок оскарження рішення про застосування заходів впливу за порушення бюджетного законодавства.

Розділ шостий присвячено прикінцевим та перехідним положенням. У них визначається строки набуття чинності положеннями нової редакції БК, а також режим дії окремих норм бюджетного законодавства до прийняття визначеними органами влади деталізуючих його актів.

Провідну роль у складі бюджетного законодавства відіграє закон про державний бюджет. Останніми роками Верховна Рада України приймає бюджет і закон про державний бюджет вчасно (за винятком 2010 року, коли державний бюджет на бюджетний період 2010 року було схвалено лише в квітні поточного року), а це дає можливість місцевим радам своєчасно прийняти рішення про свої бюджети. В законі про державний бюджет затверджуються загальний обсяг видатків і доходів, розмір бюджетного дефіциту (якщо він є), необхідні нормативи відрахувань, дотації і субсидії областям, джерела покриття дефіциту (при його плануванні).

Серед інших законів, які безпосередньо не регулюють бюджетні відносини, але відіграють роль у їх регулюванні, слід назвати закони України "Про місцеве самоврядування", "Про місцеві державні адміністрації". Відіграє роль у регулюванні бюджетних відносин Закон України "Про затвердження Конституції Автономної Республіки Крим", у якому визначаються повноваження у галузі бюджету Верховної Ради та Ради міністрів Автономної Республіки Крим.

Кабінет Міністрів України на підставі Конституції України та законів України, указів Президента видає постанови та розпорядження, норми яких регулюють бюджетні відносини на всіх стадіях бюджетного процесу. Наприклад, постанова Кабінету Міністрів України від 14 вересня 2005 р. N 913 "Про схвалення прогнозу показників зведеного бюджету України за основними видами доходів, видатків та фінансування на 2007 - 2009 роки". Кабінет Міністрів України приймає нормативно-правові акти разом з іншими центральними органами. Наприклад, 14 січня 1997 р. Кабінет Міністрів України разом із Національним банком України прийняв постанову "Про впровадження казначейської системи виконання державного бюджету".

Серед нормативно-правових актів центральних органів виконавчої влади перш за все слід назвати укази Президента України, приписи яких регулюють відносини, не врегульовані законами України. Президент України, маючи конституційне право підписувати усі закони, впливає і на зміст законів, які регулюють фінансові та бюджетні відносини.

Центральні органи виконавчої влади видають на підставі та на виконання Бюджетного кодексу України, інших законів України та нормативно-правових актів Кабінету Міністрів України свої акти.

Особливу роль у регулюванні бюджетних відносин відіграють нормативно-правові акти Міністерства фінансів України, Державного казначейства України. Наприклад, Порядок обслуговування державного бюджету за видатками, затверджений наказом Державного казначейства України від 25 травня 2004 р. N 89.

Для регулювання бюджетних відносин видаються спільні нормативно-правові акти. Наприклад, Інструкція про порядок здійснення розрахунків з Державним бюджетом України за митом, податком на додану вартість, акцизним збором та іншими платежами, доходами та зборами, затверджена наказом Держмитслужби та Мінфіну від 30 червня 2000 р. N 368/149.

Міністерство фінансів України видає не тільки інструкції, які вміщують нові правові норми, що поширюють свою дію на всіх учасників бюджетних правовідносин, а й листи, які вміщують роз'яснення статей законів про Державний бюджет України.

У положеннях та статутах, які визначають компетенцію виконавчих органів, є вказівка про те, що їх акти затверджуються наказами. Тільки Закон України "Про Національний банк України" містить вказівку на те, які нормативно-правові акти видає Національний банк (ст. 56 Закону): постанови Правління, інструкції, положення і правила, які затверджуються постановами правління Національного банку. Нормативно-правові акти Національного банку, як і всіх центральних виконавчих органів, підлягають обов'язковій державній реєстрації в Міністерстві юстиції України та набирають чинності відповідно до законодавства України.

До нормативно-правових актів, що регулюють бюджетні відносини, належать акти органів Автономної Республіки Крим, місцевих державних адміністрацій, органів місцевого самоврядування. До них належать рішення про затвердження місцевих бюджетів, планів соціально-економічного розвитку, надання пільг окремим платникам, платежі яких надходять до місцевих бюджетів, випуск місцевої позики тощо.

При здійсненні бюджетного процесу в Україні положення нормативно-правових актів застосовуються лише в тій частині, в якій вони не суперечать Конституції України, Бюджетному кодексу України і щорічному закону про Державний бюджет України на відповідний рік.

Конституція України (ст. 9) встановила, що чинні міжнародні договори, згода на обов'язковість яких надана Верховною Радою України, є частиною національного законодавства України. Але для цього потрібно, щоб норми міжнародних договорів, що вміщують інші положення, ніж у відповідних нормах бюджетного законодавства України, були прийняті Верховою Радою України окремими законами. Ці закони про внесення змін до відповідних законів повинні розглядатися одночасно з ратифікацією міжнародних договорів України, якими такі положення передбачені. Такими положеннями можуть бути зміни в дохідній або видатковій частині бюджету, скорочення пільг за податками тощо.

Відтак, якщо на ратифікацію подається міжнародний договір України, виконання якого потребує прийняття нових або внесення змін до чинних законів України, що регулюють бюджетні відносини, проекти таких законів подаються на розгляд Верховної Ради України разом з проектом закону про ратифікацію і приймаються одночасно.

Стаття 27 Бюджетного кодексу передбачає особливу процедуру для розгляду законопроектів, норми яких впливатимуть на показники бюджету. І ці закони повинні бути прийняті не пізніше 15 липня року, що передує плановому. В іншому разі норми відповідних законів, що впливають на формування дохідної та/або видаткової частини бюджетів, застосовуються не раніше початку бюджетного періоду, наступного за плановим.

2. Частина 2 коментованої статті визначила, що бюджетна система України і Державний бюджет України встановлюються виключно Бюджетним кодексом України та законом про Державний бюджет України. При цьому, якщо іншим нормативно-правовим актом бюджетні відносини визначаються інакше, ніж у Бюджетному кодексі, застосовуються відповідні норми Бюджетного кодексу.