Бюджетний кодекс України (БК України). Науково-практичний коментар.

1. Факт перевиконання надходжень державного бюджету визнається на підставі офіційних висновків Міністерства фінансів України щодо виконання Державного бюджету України за підсумками трьох кварталів у разі перевищення показників надходжень державного бюджету, врахованих у розписі державного бюджету на відповідний період, більше ніж на 15 відсотків. Такі висновки подаються Верховній Раді України до 15 жовтня поточного року.

2. Кабінет Міністрів України протягом двох тижнів з дня оголошення зазначених офіційних висновків зобов'язаний подати Верховній Раді України відповідний проект закону про внесення змін до закону про Державний бюджет України. При цьому надходження державного бюджету, що перевищують враховані у законі про Державний бюджет України відповідні показники, спрямовуються на реалізацію пріоритетних інвестиційних програм (проектів), схвалених у встановленому законодавством порядку, та здійснення заходів, пов'язаних з проведенням соціальних реформ.

Коментар:

1. Надходження державного бюджету можна розуміти як грошові надходження, що отримуються за рахунок різноманітних джерел, види яких визначені в БК України, а розміри встановлені щорічними законами про Державний бюджет України на відповідний рік, та які є необхідними для забезпечення виконання завдань, реалізації функцій держави і задоволення потреб населення. Доходи державного бюджету як одне з основних джерел надходжень державного бюджету - це частина державних доходів, тобто грошових надходжень до основного державного централізованого фонду коштів, який є необхідним для планомірного розвитку всіх галузей народного господарства, підвищення матеріального благоустрою, культурного рівня населення, забезпечення обороноздатності країни, забезпечення її територіальної цілісності і суверенітету, утримання органів державної влади тощо.

Щороку доходи плануються в Законі України про Державний бюджет України на основі прогнозування усіх податкових, неподаткових та інших надходжень, які передбачені законодавством України (включаючи трансферти, дарунки, гранти). Такий прогноз визначається на основі різноманітних макропоказників, звітів про виконання Державного бюджету України (як правило, місячних і квартальних звітів), з урахуванням динаміки виконання доходної частини державного бюджету (за окремими видами доходів) за декілька попередніх років. Визначається, яким доходам властиве перевиконання, тобто відхилення від прогнозних показників, а які, навпаки, регулярно скорочуються. Проте слід мати на увазі, що всі прогнози є приблизними, це свого роду певні орієнтири, які мають бути досягнуті, проте нема гарантій, що так і буде. В гіршому випадку буде недовиконання доходної частини, а в кращому - перевиконання.

Перевиконання доходної частини Державного бюджету України, про яке йдеться у ст. 53 БК України, можливе, наприклад, в разі збільшення кількості операцій, що підпадають під оподаткування тими чи іншими податками і зборами (це особливо стосується ПДВ, акцизного збору, а також податку на прибуток підприємств). Проте перевиконання доходної частини бюджету далеко не завжди означає виникнення профіциту (профіцит бюджету (відповідно до п. 44 ст. 2 БК України) - це перевищення доходів бюджету над його видатками з урахуванням різниці між поверненням кредитів до бюджету та наданням кредитів з бюджету). При перевиконанні можливим є існування бюджетного дефіциту, тобто перевищення видатків бюджету над його доходами.

У випадку перевиконання доходної частини Державного бюджету України до закону про Державний бюджет України вносяться зміни, відповідно до яких розподіляються доходи, що перевищують враховані у законі про Державний бюджет України показники.

2. У ч. 1 коментованої статті визначають умови, коли саме може бути визнаний факт перевиконання доходної частини Державного бюджету України. По-перше, має бути висновок Рахункової палати та Міністерства фінансів України щодо виконання Державного бюджету України за підсумками трьох кварталів. По-друге, перевищення показників доходів, врахованих у розписі державного бюджету на відповідний період, має бути більше ніж на 15 %.

Зазначені висновки подаються до Верховної Ради України до 15 жовтня поточного року. Зміни до закону про Державний бюджет України, які стосуються розподілу доходів, що перевищують враховані у цьому законі показники, можуть бути внесені, як правило, не раніше осені поточного року (оскільки отримані Верховною Радою України висновки мають бути розглянуті та проаналізовані профільним комітетом з питань бюджету, а потім починається процедура розроблення, подання, розгляду проекту закону і затвердження відповідного закону про внесення змін тощо).

Чому необхідні відповідні висновки саме Рахункової палати та Міністерства фінансів України?

Рахункова палата. Згідно із ст. 98 Конституції України контроль від імені Верховної Ради України за надходженням коштів до Державного бюджету України та їх використанням здійснює Рахункова палата (до внесення змін до Конституції України у 2004 році Рахункова палата здійснювала контроль лише за використанням коштів Державного бюджету України).

У ч. 1 ст. 161 Регламенту Верховної Ради України зазначається, що контроль за виконанням Державного бюджету України здійснює Верховна Рада як безпосередньо, так і через Рахункову палату.

Відповідно до п. 2 ч. 1 ст. 27 Закону "Про Рахункову палату" від 11 липня 1996 р. Рахункова палата, здійснюючи свою діяльність, зобов'язана за дорученням Верховної Ради України проводити експертизу і давати висновки, зокрема, щодо окремих напрямів бюджетно-фінансової, грошово-кредитної політики, а також окремих питань бюджетного процесу за прямими дорученнями Верховної Ради України. Згідно зі ст. 2 цього ж Закону до завдань Рахункової палати віднесено аналіз встановлених відхилень від показників Державного бюджету України та підготовка пропозицій про їх усунення, а також про удосконалення бюджетного процесу в цілому.

Міністерство фінансів України. Відповідно до Положення про Міністерство фінансів України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 27 грудня 2006 р. N 1837, основними завданнями Мінфіну є, зокрема: 1) забезпечення реалізації єдиної державної фінансової, бюджетної, податкової, митної політики, політики у сфері державного внутрішнього фінансового контролю та здійснення контролю за її проведенням Державною податковою адміністрацією, Державною митною службою, Головним контрольно-ревізійним управлінням, Державним казначейством; 2) забезпечення концентрації фінансових ресурсів на пріоритетних напрямах соціально-економічного розвитку України; 3) здійснення заходів з підвищення ефективності управління державними фінансами; 4) проведення разом з іншими органами виконавчої влади аналізу фінансово-економічного становища держави, перспектив її подальшого розвитку; 5) розроблення в установленому порядку проекту Закону про Державний бюджет України на відповідний рік, прогнозних показників зведеного бюджету України, організація роботи, пов'язаної із складенням та виконанням Державного бюджету України, координація діяльності учасників бюджетного процесу; 6) удосконалення міжбюджетних відносин; 7) здійснення в межах своїх повноважень контролю за дотриманням бюджетного законодавства; 8) розроблення стратегії фінансування державного бюджету. Мінфін відповідно до покладених на нього завдань: 1) бере участь у розробленні прогнозних показників і програм економічного і соціального розвитку України; 2) визначає основні організаційно-методичні засади бюджетного планування, загальний рівень доходів і видатків бюджету, обсяг його фінансування для підготовки пропозицій до проекту Державного бюджету України; 3) готує та подає Кабінету Міністрів України пропозиції щодо внесення змін до Державного бюджету України; 4) здійснює у межах своїх повноважень контроль за дотриманням бюджетного законодавства на кожній стадії бюджетного процесу як стосовно державного, так і місцевих бюджетів, якщо інше не передбачено законодавством; 5) здійснює методичне керівництво з питань складення та виконання бюджету; 6) прогнозує на поточний період і на перспективу податкові надходження до бюджету, готує пропозиції щодо ефективного розподілу фінансових ресурсів для забезпечення державних витрат; 7) готує експертні висновки стосовно визначення вартісної величини впливу законопроектів на дохідну чи видаткову частину бюджетів і пропозиції щодо доцільності їх прийняття, можливості та строку набрання ними чинності.

Тобто, Міністерство фінансів України є центральним органом виконавчої влади у галузі бюджетного контролю; Рахункова палата також є органом бюджетного контролю, але вже з боку законодавчої влади - Верховної Ради України.

3. У ч. 2 ст. 53 БК України йдеться про розроблення та подання проекту закону про внесення змін до Закону України про Державний бюджет України на поточний рік. Відповідно до п. 6 ст. 116 Конституції України Кабінет міністрів України розробляє проект закону про Державний бюджет України і забезпечує виконання затвердженого Верховною Радою України Державного бюджету України, подає Верховній Раді України звіт про його виконання. Це конституційне положення деталізоване у ст. 21 Закону України "Про Кабінет Міністрів України" від 21 грудня 2006 р., де зазначено, що до основних повноважень Кабінету Міністрів України у сфері економіки та фінансів належить, зокрема, розроблення проектів законів про Державний бюджет України та про внесення змін до Державного бюджету України, забезпечення виконання затвердженого Верховною Радою України Державного бюджету України, подання Верховній Раді України звіту про його виконання.

Відповідно до ст. 160 Регламенту Верхової Ради України протягом бюджетного року до закону про Державний бюджет України можуть бути внесені зміни за поданням суб'єктів права законодавчої ініціативи (тобто, такі подання мають право робити Президент України, народні депутати України та Кабінет Міністрів України) з додержанням вимог Бюджетного кодексу та Регламенту Верховної Ради.

Не допускається внесення змін до закону про Державний бюджет України, які безпосередньо передбачають внесення змін до інших законодавчих актів України. У такому випадку спочатку вносяться зміни до відповідного закону і лише після того розглядаються пропозиції про зміни до закону про Державний бюджет України. Проект закону про внесення змін до закону про Державний бюджет України розглядається комітетом, до предмета відання якого належать питання бюджету, який готує проект відповідного висновку (таким комітетом є Комітет Верховної Ради України з питань бюджету). Пропозиції про внесення змін до проекту закону про Державний бюджет України розглядаються в порядку, визначеному розділом IV Регламенту Верховної Ради України (цей розділ присвячений законодавчій процедурі). Варто пам'ятати, що будь-який закон, який впливає на зменшення доходів та/або збільшення видатків бюджетів поточного року, не може бути прийнятий у цілому Верховною Радою України, якщо одночасно з його прийняттям не будуть внесені відповідні зміни до закону про Державний бюджет України на відповідний рік.