Бюджетний кодекс України (БК України). Науково-практичний коментар.

Стаття 71. Бюджет розвитку місцевих бюджетів

1. Надходження бюджету розвитку місцевих бюджетів включають:

1) виключено

2) єдиний податок, що зараховується до бюджетів місцевого самоврядування;

3) дивіденди (дохід), нараховані на акції (частки, паї) господарських товариств, у статутних капіталах яких є майно Автономної Республіки Крим, комунальна власність;

4) плата за надання місцевих гарантій (відповідно до статті 17 цього Кодексу);

5) кошти від відчуження майна, що належить Автономній Республіці Крим, та майна, що перебуває в комунальній власності, кошти від продажу земельних ділянок несільськогосподарського призначення або прав на них;

6) 90 відсотків коштів від продажу земельних ділянок несільськогосподарського призначення або прав на них, що перебувають у державній власності до розмежування земель державної і комунальної власності (крім земельних ділянок несільськогосподарського призначення, що перебувають у державній власності, на яких розташовані об'єкти, що підлягають приватизації), при цьому від продажу земельних ділянок, які знаходяться на території Автономної Республіки Крим: 35 відсотків - до бюджету Автономної Республіки Крим, 55 відсотків - до сільських, селищних, міських бюджетів Автономної Республіки Крим;

7) субвенції з інших бюджетів на виконання інвестиційних програм (проектів);

8) кошти від повернення кредитів, які надавалися з відповідного бюджету до набрання чинності цим Кодексом, та відсотки, сплачені за користування ними;

9) місцеві запозичення, здійснені у порядку, визначеному цим Кодексом та іншими законами України;

10) кошти, які передаються з іншої частини місцевого бюджету за рішенням Верховної Ради Автономної Республіки Крим, відповідної місцевої ради.

2. До витрат бюджету розвитку місцевих бюджетів належать:

1) погашення місцевого боргу;

3) внески органів влади Автономної Республіки Крим та органів місцевого самоврядування до статутного капіталу суб'єкта господарювання;

5) підготовка земельних ділянок несільськогосподарського призначення або прав на них державної (до розмежування земель державної та комунальної власності) чи комунальної власності для продажу на земельних торгах та проведення таких торгів.

3. Капітальні видатки бюджету розвитку спрямовуються на: соціально-економічний розвиток регіонів; виконання інвестиційних програм (проектів); будівництво, капітальний ремонт та реконструкцію об'єктів соціально-культурної сфери і житлово-комунального господарства; будівництво газопроводів і газифікацію населених пунктів; будівництво і придбання житла окремим категоріям громадян відповідно до законодавства; збереження та розвиток історико-культурних місць України та заповідників; будівництво та розвиток мережі метрополітенів; придбання вагонів для комунального електротранспорту; розвиток дорожнього господарства; придбання шкільних автобусів та автомобілів швидкої медичної допомоги; комп'ютеризацію та інформатизацію загальноосвітніх навчальних закладів; інші заходи, пов'язані з розширеним відтворенням.

4. Бюджет розвитку місцевих бюджетів є складовою частиною спеціального фонду місцевих бюджетів.

5. Кошти бюджету розвитку розподіляються за об'єктами за рішенням Верховної Ради Автономної Республіки Крим, відповідної місцевої ради при затвердженні місцевих бюджетів та при внесенні змін до них. За об'єктами, строк впровадження яких довший, ніж бюджетний період, визначаються індикативні прогнозні показники бюджету розвитку у складі прогнозу місцевого бюджету на наступні за плановим два бюджетні періоди та враховуються при затвердженні місцевих бюджетів протягом усього строку впровадження таких об'єктів.

Коментар:

1. У коментованій статті Бюджетного кодексу викладені положення про надходження та витрати бюджету розвитку місцевих бюджетів. Коментована редакція БК України, так само, як попередня його редакція, не наводить визначення поняття "бюджет розвитку", однак воно міститься в Законі "Про місцеве самоврядування в Україні" від 21 травня 1997 р.: бюджет розвитку - це доходи і видатки місцевого бюджету, які утворюються і використовуються для реалізації програм соціально-економічного розвитку, зміцнення матеріально-фінансової бази.

До програм соціально-економічного розвитку можна віднести, наприклад, програми в галузі охорони життя, здоров'я, довкілля, розвитку освіти, програми по будівництву соціального житла (відповідно до Закону "Про житловий фонд соціального призначення" від 12 січня 2006 р., соціальне житло - житло всіх форм власності (крім соціальних гуртожитків, тобто соціального житла, яке надається громадянам України на час їх перебування на соціальному квартирному обліку за умови, що таке житло є єдиним місцем їх проживання;) із житлового фонду соціального призначення, що безоплатно надається громадянам України, які потребують соціального захисту, на підставі договору найму на певний строк).

Певне визначення матеріально-фінансової бази, про яку йдеться у визначення бюджету розвитку, можна знайти у ст. 142 Конституції України, де зазначається, що матеріальною і фінансовою основою місцевого самоврядування є рухоме і нерухоме майно, доходи місцевих бюджетів, інші кошти, земля, природні ресурси, що є у власності територіальних громад сіл, селищ, міст, районів у містах, а також об'єкти їхньої спільної власності, що перебувають в управлінні районних і обласних рад.

Виходячи з положень статті 71 Бюджетного кодексу, бюджет розвитку місцевого бюджету можна визначити як частину місцевого бюджету, що формується у складі спеціального фонду місцевого бюджету і містить встановлені рішенням про місцевий бюджет бюджетні асигнування, надані відповідно до бюджетного призначення, на взяття бюджетного зобов'язання та здійснення платежів, що спрямовуються на інноваційну та інвестиційну діяльність, пов'язану з капітальними вкладеннями в соціально-економічний розвиток та іншими витратами на розширене відтворення.

У ч. 1 коментованої статті БК України наведений вичерпний перелік надходжень до бюджету розвитку місцевих бюджетів. Вони включають:

1) податок на прибуток підприємств (крім податку на прибуток підприємств і фінансових установ комунальної власності) відповідно до додаткових ставок такого податку, у розмірах, визначених Законом України "Про систему оподаткування".

При цьому надходження від податку на прибуток підприємств (крім податку на прибуток підприємств і фінансових установ комунальної власності) відповідно до додаткових ставок такого податку, встановлених районними радами, розподіляються у розмірі: 30 відсотків - до бюджетів розвитку бюджетів сіл, селищ, міст районного значення; 70 відсотків - до бюджетів розвитку районних бюджетів;

2) єдиний податок для суб'єктів малого підприємництва, що зараховується до бюджетів місцевого самоврядування;

3) дивіденди (дохід), нараховані на акції (частки, паї) господарських товариств, у статутних капіталах яких є майно Автономної Республіки Крим, комунальна власність. Дивіденд - це: 1) частина чистого прибутку акціонерного товариства, яка щороку розподіляється між акціонерами у вигляді доходу на придбані раніше акції; 2) доход від акцій чи інших корпоративних прав юридичної особи (господарського товариства), який дає право на участь у прибутку юридичної особи. Отже, до бюджету розвитку також зараховується зазначені надходження;

4) плата за надання місцевих гарантій (відповідно до статті 17 цього Кодексу). Відповідно до ст. 17 коментованого Кодексу, Верховна Рада Автономної Республіки Крим, відповідна міська рада можуть надавати місцеві гарантії для забезпечення повного або часткового виконання боргових зобов'язань суб'єктів господарювання - резидентів України, що належать до комунального сектору економіки, розташовані на відповідній території та здійснюють на цій території реалізацію інвестиційних програм (проектів), метою яких є розвиток комунальної інфраструктури або впровадження ресурсозберігаючих технологій. Такі гарантії надаються лише на умовах платності. Плата за договором про надання місцевих гарантій між Радою міністрів Автономної Республіки Крим чи виконавчим органом міської ради та суб'єктом господарювання і спрямовується до бюджету розвитку відповідно бюджету Автономної Республіки Крим чи міського бюджету;

До бюджету розвитку місцевих бюджетів надходять кошти від відчуження майна, що належить Автономній Республіці Крим, рухомого та нерухомого комунального майна, земель, природних ресурсів, підприємств, установ, об'єктів житлового фонду, нежитлових приміщень, іншого майна і майнових прав, рухомих та нерухомих об'єктів, що визначені як об'єкти права комунальної власності. Доходи від відчуження об'єктів права комунальної власності зараховуються до відповідних місцевих бюджетів і спрямовуються на фінансування заходів, передбачених бюджетами розвитку.

Питання відчуження майна, яке знаходиться у комунальній власності, регулюється, зокрема, Земельним кодексом України і Законом "Про місцеве самоврядування в Україні". Пункт 30 ч. 1 ст. 26 цього Закону "Виключна компетенція сільських, селищних, міських рад" встановлює, що виключно на пленарних засіданнях сільської, селищної, міської ради вирішуються питання прийняття рішень щодо відчуження відповідно до закону комунального майна. Згідно із ст. 29 названого Закону "Повноваження щодо управління комунальною власністю" до власних (самоврядних) повноважень виконавчих органів сільських, селищних, міських рад відання належать підготовка і внесення на розгляд ради пропозицій щодо порядку та умов відчуження комунального майна, проектів місцевих програм приватизації та переліку об'єктів комунальної власності, які не підлягають приватизації; організація виконання цих програм; підготовка і внесення на розгляд ради пропозицій щодо визначення сфер господарської діяльності та переліку об'єктів, які можуть надаватися у концесію, подання раді письмових звітів про хід та результати відчуження комунального майна.

Органи місцевого самоврядування від імені та в інтересах територіальних громад відповідно до закону здійснюють правомочності щодо володіння, користування та розпорядження об'єктами права комунальної власності, в тому числі виконують усі майнові операції, можуть передавати об'єкти права комунальної власності у постійне або тимчасове користування юридичним та фізичним особам, здавати їх в оренду, продавати і купувати, використовувати як заставу, вирішувати питання їхнього відчуження, визначати в угодах та договорах умови використання та фінансування об'єктів, що приватизуються та передаються у користування і оренду (ч. 5 ст. 60 Закону).

Доцільність, порядок та умови відчуження об'єктів права комунальної власності визначаються відповідною радою. Майнові операції, які здійснюються органами місцевого самоврядування з об'єктами права комунальної власності, не повинні ослаблювати економічних основ місцевого самоврядування, зменшувати обсяг та погіршувати умови надання послуг населенню (ч. 7 ст. 60 Закону). Тобто, відчужувати комунальне майно треба з найбільшою користю для територіальної громади, щоб таке відчуження не змінювало на гірше економічних основ та соціальної інфраструктури місцевого самоврядування.

Що стосується коштів за відчуження земель несільськогосподарського призначення, то тут потребує з'ясування про які землі йдеться у даному випадку. Відповідно до ст. 19 Земельного кодексу України "Категорії земель" землі України за основним цільовим призначенням поділяються на такі категорії: а) землі сільськогосподарського призначення; б) землі житлової та громадської забудови; в) землі природно-заповідного та іншого природоохоронного призначення; г) землі оздоровчого призначення; ґ) землі рекреаційного призначення; д) землі історико-культурного призначення; е) землі лісогосподарського призначення; є) землі водного фонду; ж) землі промисловості, транспорту, зв'язку, енергетики, оборони та іншого призначення. Тобто такої категорії земель, як землі несільськогосподарського призначення нема, але до цієї категорії земель ми можемо віднести ті землі, які не належать до земель сільськогосподарського призначення. У даному випадку слід мати на увазі, що не всі землі підлягають відчуженню.

7) субвенції з інших бюджетів на виконання інвестиційних програм (проектів). Відповідно до п. 48 ч. 1 ст. 2 БК України субвенції - це міжбюджетні трансферти для використання на певну мету в порядку, визначеному тим органом, який прийняв рішення про надання субвенції.

Відповідно до ст. 107 БК України субвенції на виконання інвестиційних програм (проектів) надаються з одного місцевого бюджету іншому на підставі договору між надавачем субвенції та її отримувачем. До кожного інвестиційного проекту розробляється індивідуальна схема фінансового забезпечення, у тому числі графік перерахування коштів усіма співінвесторами. Інвестиційні проекти - проекти, які впроваджуються юридичними особами на умовах фінансової самоокупності та передбачають обов'язкове співфінансування проекту. Право на надання та отримання субвенції на виконання інвестиційних проектів виникає лише за умови укладання договору між відповідними органами місцевого самоврядування. У договорі має бути передбачено таке: сторони, предмет та ціна договору, права та обов'язки сторін, випадки та умови повернення субвенції, відповідальність сторін, строк дії договору та його припинення, інші умови. Загальні правові, економічні та соціальні умови інвестиційної діяльності на території України містяться в Законі "Про інвестиційну діяльність" від 18 вересня 1991 р., із подальшими змінами та доповненнями.

Порядок надання субвенцій місцевим бюджетам з інших бюджетів на виконання інвестиційних проектів регулюється також щорічними законами про Державний бюджет України на поточний рік, постановами Кабінету Міністрів України, які приймаються на виконання відповідних положень закону про держбюджет;

8) кошти від повернення кредитів, які надавалися з відповідного бюджету до набрання чинності цим Кодексом, та відсотки, сплачені за користування ними.

Постановою Правління Національного банку України від 13 лютого 1998 р. N 52 передбачалася плата за користування тимчасово вільними залишками коштів (за коментованою редакцією БК - вільні залишки бюджетних коштів) Державного бюджету України та місцевих бюджетів і позабюджетних фондів у розмірі 50 % облікової ставки Національного банку України, що діяла протягом звітного місяця. З метою посилення контролю за мобілізацією доходів бюджетів усіх рівнів і підвищення якості проведення перевірок установ банків щодо додержання ними фінансової дисципліни при виконанні Державного бюджету України ДПА України видала наказ від 21 травня 1998 р. N 251 "Про затвердження Методичних вказівок по проведенню перевірки питань додержання установами банків фінансової дисципліни при виконанні Державного бюджету України". У наказі міститься розділ 5, який стосується користування тимчасово вільними бюджетними коштами і має назву "Сплата установами банків відсотків за користування тимчасово вільними бюджетними коштами".

На виконання Указу Президента України від 7 вересня 1998 р. N 982/98 "Про регулювання розміру плати за користування тимчасово вільними залишками бюджетних коштів і коштів державних позабюджетних фондів" Кабінет Міністрів України і Національний банк України прийняли спільну постанову від 30 жовтня 1998 р. N 1714 "Про порядок внесення комерційними банками плати за користування тимчасово вільними залишками бюджетних коштів і коштів державних позабюджетних фондів".

З метою регулювання готівкового обігу в бюджетній сфері Кабінет Міністрів України видав постанову від 17 липня 2003 р. N 1095 "Про внесення змін до постанови Кабінету Міністрів України від 1 березня 2003 р. N 200 та визнання такими, що втратили чинність, деяких постанов Кабінету Міністрів України і Національного банку України", якою затвердив перелік актів Кабінету Міністрів України і Національного банку України, що втратили чинність. До них належить, зокрема, згадувана вище постанова N 1714. Нових актів, які б детально регулювали розглядуване питання, досі не прийнято, а тому невирішеним є те, яким чином комерційні банки мають вносити плату за користування тимчасово вільними бюджетними коштами.

Прийняття постанови N 1095 викликано внесенням змін до БК України. До 2003 року у БК України не містилося визначення терміну "тимчасово вільні бюджетні кошти". Однак, Законом від 10 липня 2003 р. "Про внесення змін до Бюджетного кодексу України та Закону України "Про оплату праці" до БК України було внесено зміни, зокрема, доповнено ст. 141 "Залишок бюджетних коштів". В коментованій редакції Бюджетного кодексу відповідна норма міститься у частині 4 статті 14 БК. Встановлено, що вільний залишок бюджетних коштів визначається як перевищення залишку коштів загального фонду бюджету над оборотним залишком бюджетних коштів на кінець бюджетного періоду. Він використовується на здійснення витрат бюджету згідно із законом про Державний бюджет України та/або змінами до нього (змінами до рішення про місцевий бюджет). Водночас, оборотний залишок бюджетних коштів - частина залишку коштів загального фонду відповідного бюджету, яка утворюється для покриття тимчасових касових розривів; встановлюється у розмірі не більш як 2 % планових видатків загального фонду бюджету і затверджується у законі про державний бюджет чи у рішенні про місцевий бюджет.

Відповідно до ст. 35 Закону "Про бюджетну систему України" (цей Закон втратив силу 1 січня 2002 року) вільний залишок коштів бюджету, що утворювався на початок поточного бюджетного року, доходи бюджету, додатково одержані в процесі виконання бюджету, суми перевищення доходів над видатками, що утворювалися в результаті збільшення надходжень до бюджету чи економії у видатках, складали вільні бюджетні кошти. Згідно з чинним бюджетним законодавством вільні залишки бюджетних коштів розуміються дещо по-іншому, змінено та обмежено їхній склад. Як же співвідносяться тимчасово вільні бюджетні кошті з вільним залишком бюджетних коштів? Сутність їхня видається однаковою, оскільки вільний залишок бюджетних коштів існує тимчасово, а потім він використовується на проведення видатків і вичерпується.

Відповідно до пунктів 4.9.1 і 4.9.2 Порядку казначейського обслуговування місцевих бюджетів, затвердженого наказом Державного казначейства України від 4 листопада 2002 р. N 205, кошти від повернення позик, наданих до набрання чинності БК України, зараховуються на рахунки, відкриті за балансовим рахунком 3153 "Рахунок для зарахування до спеціального фонду місцевих бюджетів повернення бюджетних кредитів". Інформація щодо сум коштів від повернення позик одночасно відображається на відповідному рахунку, відкритому за рахунком бюджетного обліку 7232 "Кредитування спеціального фонду місцевого бюджету за вирахуванням погашення". У кінці операційного дня засобами програмного забезпечення, на підставі меморіальних документів, кошти перераховуються (списуються) на рахунки, відкриті за балансовим рахунком 3152 "Кошти спеціального фонду місцевих бюджетів, які направляються на спеціальні видатки". Відсотки, сплачені за користування такими позиками зараховуються на рахунки, відкриті за балансовим рахунком 3151 "Надходження коштів спеціального фонду місцевих бюджетів, які направляються на спеціальні видатки". У кінці операційного дня засобами програмного забезпечення, на підставі меморіальних документів, кошти перераховуються (списуються) на рахунки, відкриті за балансовим рахунком 3152 "Кошти спеціального фонду місцевих бюджетів, які направляються на спеціальні видатки". Інформація щодо надходження платежів одночасно відображається на відповідних рахунках, відкритих за рахунком бюджетного обліку 6122 "Доходи спеціального фонду місцевого бюджету, які направляються на спеціальні видатки";

9) місцеві запозичення, здійснені у порядку, визначеному цим Кодексом та іншими законами України. Згідно із п. 33 ч. 1 ст. 2 БК України місцеве запозичення - це операції з отримання до бюджету Автономної Республіки Крим чи міського бюджету кредитів (позик) на умовах повернення, платності та строковості з метою фінансування бюджету Автономної Республіки Крим чи міського бюджету. Стаття 73 БК України стосується позик місцевим бюджетам:

- для погашення тимчасових касових розривів, що виникають за загальним фондом та за бюджетом розвитку місцевого бюджету (такі позики можна отримати у фінансово-кредитних установах на строк до трьох місяців, але у межах поточного бюджетного періоду, а у виняткових випадках - і у межах поточного бюджетного періоду) (розглядаючи це питання, слід також звернутися до глави 3 (детальніше про це див. коментар до ст. ст. 14, 15, 16, 17, 18) та глави 11 (див. коментар до ст. ст. 73, 74) БК України);

- для погашення тимчасових касових розривів, пов'язаних із забезпеченням захищених видатків загального фонду бюджету, а також касових розривів Пенсійного фонду України, пов'язаних з виплатою пенсій;

.- на суми невиконання у відповідному звітному періоді розрахункових обсягів кошика доходів місцевих бюджетів (доходів загального фонду, закріплених нормами Бюджетного кодексу на постійній основі за місцевими бюджетами, що враховуються при визначенні обсягів міжбюджетних трансфертів), визначених у законі про Державний бюджет України, за рахунок коштів єдиного казначейського рахунку на умовах їх повернення без нарахування відсотків за користування цими коштами;

10) кошти, які передаються з іншої частини місцевого бюджету за рішенням Верховної Ради Автономної Республіки Крим, відповідної місцевої ради. Згідно із ч. 7 ст. 13 БК України передача коштів між загальним та спеціальним фондами бюджету дозволяється тільки в межах бюджетних призначень шляхом внесення змін до закону про Державний бюджет України, прийняття рішення про місцевий бюджет або про внесення змін до нього (про це детальніше див. коментар до ст. 13 БК України).

2. Частина 2 коментованої статті присвячена витратам бюджету розвитку місцевих бюджетів. До таких витрат належать:

1) погашення боргу відповідно Автономної Республіки Крим чи територіальної громади міста. Місцевий борг - це загальна сума боргових зобов'язань Автономної Республіки Крим чи територіальної громади міста, що складається з усіх отриманих та непогашених кредитів (позик) станом на звітну дату, що виникають внаслідок місцевого запозичення (п. 35 ч. 1 ст. 2 БК України). Згідно ч. 1 ст. 74 БК, місцеві запозичення здійснюються з метою фінансування бюджету розвитку бюджету Автономної Республіки Крим, міських бюджетів та використовуються для створення, приросту чи оновлення стратегічних об'єктів довготривалого користування або об'єктів, які забезпечують виконання завдань Верховної Ради Автономної Республіки Крим та міських рад, спрямованих на задоволення інтересів населення Автономної Республіки Крим і територіальних громад міст.

2) капітальні видатки, включаючи капітальні трансферти іншим бюджетам (крім капітальних видатків, що здійснюються за рахунок визначених пунктами 2 - 15 частини другої статті 69 цього Кодексу надходжень спеціального фонду місцевих бюджетів). Згідно ч. 3 коментованої статті, капітальні видатки - це витрати, що спрямовуються на соціально-економічний розвиток регіонів; виконання інвестиційних програм (проектів); будівництво, капітальний ремонт та реконструкцію об'єктів соціально-культурної сфери і житлово-комунального господарства; будівництво газопроводів і газифікацію населених пунктів; будівництво і придбання житла окремим категоріям громадян відповідно до законодавства; збереження та розвиток історико-культурних місць України та заповідників; будівництво та розвиток мережі метрополітенів; придбання вагонів для комунального електротранспорту; розвиток дорожнього господарства; придбання шкільних автобусів та автомобілів швидкої медичної допомоги; комп'ютеризацію та інформатизацію загальноосвітніх навчальних закладів; інші заходи, пов'язані з розширеним відтворенням;

3) внески органів влади Автономної Республіки Крим та органів місцевого самоврядування до статутного капіталу суб'єкта господарювання. У цьому випадку йдеться про видатки у вигляді внесків у статутні фонди суб'єктів підприємницької діяльності передусім комунальної форми власності. Приміром, відповідно до ст. 60 Закону "Про місцеве самоврядування в Україні" територіальним громадам сіл, селищ, міст, районів у містах належить право комунальної власності, зокрема, на підприємства, установи та організації, в тому числі банки (див. Закон "Про банки і банківську діяльність" від 7 грудня 2000 р.), пенсійні фонди (див. Закон "Про недержавне пенсійне забезпечення" від 9 липня 2003 р. і "Про загальнообов'язкове державне пенсійне страхування" від 9 липня 2003 р.);

4) проведення експертної грошової оцінки земельної ділянки, що підлягає продажу відповідно до статті 128 Земельного кодексу України, за рахунок авансу, внесеного покупцем земельної ділянки. Такий продаж провадиться місцевими державними адміністраціями, Радою міністрів Автономної Республіки Крим або органами місцевого самоврядування в межах їх повноважень. Згідно ч. 8 ст. 128 Земельного кодексу України, експертна грошова оцінка земельної ділянки проводиться організаціями, які мають відповідну ліцензію на виконання цього виду робіт, на замовлення органів, що здійснюють продаж цієї ділянки. Фінансування робіт з проведення експертної грошової оцінки здійснюється за рахунок внесеного покупцем авансу, що не може бути більшим ніж 20 % вартості земельної ділянки, визначеної за нормативною грошовою оцінкою землі.

3. Частина 5 коментованої статті БК встановила, що кошти бюджету розвитку місцевого бюджету розподіляються за об'єктами за рішенням Верховної Ради Автономної Республіки Крим, відповідної місцевої ради при затвердженні місцевих бюджетів та при внесенні змін до них. За об'єктами, строк впровадження яких довший, ніж бюджетний період, визначаються індикативні прогнозні показники бюджету розвитку у складі прогнозу місцевого бюджету на наступні за плановим два бюджетні періоди та враховуються при затвердженні місцевих бюджетів протягом усього строку впровадження таких об'єктів (про складання прогнозних показників бюджету детальніше див. у коментарі до ст. 21 БК України).