Бюджетний кодекс України (БК України). Науково-практичний коментар.

1. Місцеві запозичення здійснюються з метою фінансування бюджету розвитку бюджету Автономної Республіки Крим, міських бюджетів та використовуються для створення, приросту чи оновлення стратегічних об'єктів довготривалого користування або об'єктів, які забезпечують виконання завдань Верховної Ради Автономної Республіки Крим та міських рад, спрямованих на задоволення інтересів населення Автономної Республіки Крим і територіальних громад міст.

2. Обсяг та умови здійснення місцевих запозичень і надання місцевих гарантій погоджуються з Міністерством фінансів України.

3. Міністерство фінансів України здійснює реєстрацію місцевих запозичень та місцевих гарантій. Усі договори про місцеві запозичення, договори, виконання зобов'язань за якими забезпечено місцевими гарантіями, та договори про відшкодування витрат місцевого бюджету, а також зміни істотних умов таких договорів реєструються у Реєстрі місцевих запозичень та місцевих гарантій.

4. Держава не несе відповідальності за борговими зобов'язаннями Автономної Республіки Крим і територіальних громад.

5. Видатки на обслуговування місцевого боргу здійснюються за рахунок коштів загального фонду місцевого бюджету.

6. Видатки місцевого бюджету на обслуговування місцевого боргу не можуть перевищувати 10 відсотків видатків загального фонду місцевого бюджету протягом будь-якого бюджетного періоду, коли планується обслуговування місцевого боргу.

7. Якщо у процесі погашення місцевого боргу та платежів з його обслуговування, обумовлених договором між кредитором та позичальником, порушується графік погашення з вини позичальника, Верховна Рада Автономної Республіки Крим, відповідна міська рада не мають права здійснювати нові місцеві запозичення протягом п'яти наступних років.

8. Порядок здійснення місцевих запозичень і надання місцевих гарантій встановлюється Кабінетом Міністрів України відповідно до умов, визначених цим Кодексом.

Коментар:

1. Положення коментованої ст. 74 БК України є деталізацією тих положень, які закріплені в статті 16 Бюджетного кодексу щодо здійснення місцевих запозичень. Відповідно до п. 33 ч. 1 ст. 2 БК України місцеве запозичення - це операції з отримання до бюджету Автономної Республіки Крим чи міського бюджету кредитів (позик) на умовах повернення, платності та строковості з метою фінансування бюджету Автономної Республіки Крим чи міського бюджету.

Згідно ч. 1 коментованої статті, місцеві запозичення здійснюються з метою фінансування бюджету розвитку бюджету Автономної Республіки Крим, міських бюджетів та використовуються для створення, приросту чи оновлення стратегічних об'єктів довготривалого користування або об'єктів, які забезпечують виконання завдань Верховної Ради Автономної Республіки Крим та міських рад, спрямованих на задоволення інтересів населення Автономної Республіки Крим і територіальних громад міст.

Відповідно до ч. 3 ст. 16 Бюджетного кодексу, право на здійснення місцевих запозичень у межах, визначених рішенням про місцевий бюджет, мають Автономна Республіка Крим, територіальна громада міста в особі керівника місцевого фінансового органу за дорученням Верховної Ради Автономної Республіки Крим, міської ради.

При цьому Верховна Рада Автономної Республіки Крим і міські ради мають право здійснювати місцеві внутрішні запозичення (за винятком випадків, передбачених ст. 73 БК України), тоді як місцеві зовнішні запозичення можуть здійснювати лише міські ради міст із чисельністю населення понад п'ятсот тисяч жителів за офіційними даними органів державної статистики на час ухвалення рішення про здійснення місцевих запозичень. При цьому місцеві зовнішні запозичення шляхом отримання кредитів (позик) від міжнародних фінансових організацій можуть здійснювати всі міські ради.

У ч. 1 коментованої статті закріплені обов'язкові умови, на яких мають здійснюватися запозичення: 1) чітко визначена мета і 2) повернення. Оскільки кошти, отримані у вигляді запозичень, зараховуються до відповідного бюджету, а одним із принципів, на яких ґрунтується бюджетна система, відповідно до п. 8 ст. 7 БК України є принцип цільового використання бюджетних коштів (тобто бюджетні кошти використовуються тільки на цілі, визначені бюджетними призначеннями), тому і запозиченням як бюджетним коштам притаманне цільове використання. Строковість запозичень означає умову їх обов'язкового повернення.

Надходження від запозичень є одним із джерел формування спеціального фонду місцевих бюджетів і зараховуються лише до бюджету розвитку місцевих бюджетів (про бюджет розвитку місцевих бюджетів див. коментар до ст. 71 БК України), крім випадків, зазначених у ст. 73 БК України. Йдеться про отримання короткострокових позик для покриття тимчасових касових розривів і середньострокових позик для покриття сум невиконання у відповідному звітному періоді розрахункових обсягів кошика доходів місцевих бюджетів, визначених у законі про Державний бюджет України.

Згідно із п. 9.3 Порядку казначейського обслуговування місцевих бюджетів, затвердженого наказом Державного казначейства України від 4 листопада 2002 р. N 205, запозичення, які здійснено за рішенням Верховної Ради Автономної Республіки Крим чи відповідної міської ради, до бюджету розвитку місцевих бюджетів, зараховуються на рахунки, відкриті за балансовим рахунком 3254 "Рахунок для зарахування до спеціального фонду місцевих бюджетів інших кредитів". У регламентований час засобами програмного забезпечення, на підставі меморіальних документів, кошти перераховуються (списуються) на рахунки, відкриті за балансовим рахунком 3152 "Кошти спеціального фонду місцевих бюджетів, які направляються на спеціальні видатки".

Відносини запозичення коштів до місцевих бюджетів складають поняття муніципального кредиту. Отже, муніципальний кредит - це відносини, пов'язані з залученням до місцевих бюджетів грошових коштів фізичних і юридичних осіб на умовах строковості, поворотності та платності, в результаті яких виникають боргові зобов'язання органів місцевого самоврядування як позичальників або гарантів. Уособлюючи форму публічної кредитної діяльності, муніципальний кредит, який має всі ознаки кредитних відносин, є принципово відмінною категорією від іншої розповсюдженої форми кредиту - банківського. Зокрема, основні відмінності між ними узагальнено можна викласти наступним чином:

2. Керівники відповідних місцевих фінансових органів, що за дорученням Верховної Ради Автономної Республіки Крим, міської ради здійснюють місцеві запозичення, зобов'язані погоджувати обсяг та умови цих запозичень з Міністерством фінансів України.

Міністерство фінансів України в результаті погодження за запитом керівників відповідних місцевих фінансових органів, що за дорученням Верховної Ради Автономної Республіки Крим, міської ради мають намір здійснити місцеві запозичення, обсягу та умов таких місцевих запозичень, здійснює реєстрацію місцевих запозичень та місцевих гарантій. Усі договори про місцеві запозичення, договори, виконання зобов'язань за якими забезпечено місцевими гарантіями, та договори про відшкодування витрат місцевого бюджету, а також зміни істотних умов таких договорів реєструються у Реєстрі місцевих запозичень та місцевих гарантій, який ведеться Міністерством фінансів України.

3. У ч. 4 коментованої статті БК України закріплено положення про те, що держава не несе відповідальності за борговими зобов'язаннями Автономної Республіки Крим і територіальних громад. Це випливає також із принципу самостійності, визначеного у п. 3 ст. 7 БК України, відповідно до якого держава коштами державного бюджету не несе відповідальності за бюджетні зобов'язання органів влади Автономної Республіки Крим та органів місцевого самоврядування. Органи влади Автономної Республіки Крим та органи місцевого самоврядування коштами відповідних бюджетів не несуть відповідальності за бюджетні зобов'язання одне одного, а також за бюджетні зобов'язання держави.

4. Вітчизняна бюджетна практика складається таким чином, що у місцевих бюджетах доволі часто не вистачає коштів для належного фінансування закріплених видатків. Додатково кошти можна отримати, здійснивши запозичення. Проте надмірне залучення додаткових коштів підвищує рівень заборгованості на місцевому рівні. Так, з метою попередження виникнення такої заборгованості, яку органи місцевого самоврядування будуть вже не в змозі покрити, у ч. 5 ст. 74 БК України закріплене обмеження стосовно коштів, за рахунок яких покривається місцевий борг, - видатки на обслуговування боргу здійснюються виключно за рахунок коштів загального фонду місцевого бюджету.

5. Згідно із ч. 6 ст. 74 БК України органам місцевого самоврядування дозволяється щороку планувати у своїх бюджетах кошти на обслуговування боргу, але лише у розмірі, що не перевищує 10 % видатків від загального фонду відповідного місцевого бюджету протягом будь-якого бюджетного періоду, коли планується обслуговування боргу. Таке положення закріплено з метою обмежувати видатки на обслуговування боргу і гарантувати більш-менш належний рівень фінансування поточних видатків.

Проте в БК України не зазначається обмеження розміру місцевого боргу та не враховано те, що видатки загального фонду бюджету одного міста можуть у декілька разів перевищувати такі видатки в бюджеті іншого міста. Лише в наказі Міністерства фінансів України від 9 серпня 2002 р. N 627, яким затверджено Порядок отримання короткотермінових позик на покриття тимчасових касових розривів, що виникають під час виконання загального фонду місцевого бюджету, зазначено, що для отримання таких позичок величина основної суми боргу місцевого бюджету не може перевищувати 15 % доходної частини загального фонду місцевого бюджету у плановому бюджетному періоді за вирахуванням міжбюджетних трансфертів. Але чи стосується таке обмеження всіх видів запозичень, чи лише зазначених позичок? Чіткої відповіді немає. Таким чином, міста з розвинутою потужною промисловістю та міста, які не мають такого потенціалу, поставлені в однакові умови щодо можливості запозичувати кошти в межах зазначених 10 %. Наприклад, загальний фонд бюджету великого міста А. сягає 2 млрд. грн., а бюджет також великого міста Б. - 300 - 500 млн. грн. щорічно. Отже, на обслуговування боргів міста А. може витрачати щороку 200 млн. грн., що трохи менше, ніж загальний фонд бюджету міста Б. При цьому кількість населення обох міст може бути майже однаковим.

Взагалі, місцевий борг - це загальна сума боргових зобов'язань Автономної Республіки Крим чи територіальної громади міста з повернення отриманих та непогашених кредитів (позик) станом на звітну дату, що виникають внаслідок місцевого запозичення (п. 35 ч. 1 ст. 2 БК України).

6. У п. 7 коментованої статті міститься заборона на нові запозичення протягом 5 наступних років у випадку, коли під час погашення місцевого боргу та платежів по його обслуговуванню, обумовлених договором між кредитором та позичальником, має місце порушення графіка погашення з вини позичальника. Так, Верховна Рада Автономної Республіки Крим, відповідна міська рада позбавляються права здійснювати нові місцеві запозичення протягом п'яти наступних років у разі порушення ними графіка виконання боргових зобов'язань, що виникають внаслідок місцевого запозичення. Оскільки кошти місцевого бюджету є публічними коштами, вони витрачаються на фінансування публічних видатків, тому таке положення включене з метою попередження зловживань з боку місцевої ради - позичальника, з метою чіткого дотримання порядку здійснення запозичень та реалізації публічного інтересу.

7. Згідно із частиною 8 коментованої статті Бюджетного кодексу України порядок здійснення запозичень до місцевих бюджетів установлюється Кабінетом Міністрів України відповідно до умов, визначених Бюджетним кодексом України. Цей порядок включає таку послідовність дій.

По-перше, отримання в Міністерстві фінансів України висновку про відповідність проекту рішення про здійснення запозичення до вимог бюджетного законодавства. Верховна Рада Автономної Республіки Крим або міська рада повинна надіслати до Міністерства фінансів України письмове повідомлення про намір здійснити запозичення, до якого має бути додано документи за встановленим переліком. Міністерство фінансів протягом 20 робочих днів після отримання інформації та документів розглядає їх і здійснює перевірку відповідності обсягу видатків на обслуговування місцевого боргу межам, установленим законом. За результатами розгляду і перевірок робиться висновок про відповідність або невідповідність проекту рішення про здійснення запозичення вимогам, установленим бюджетним законодавством. Цей висновок доводиться до відповідного органу.

По-друге, прийняття Верховною Радою Автономної Республіки Крим або міською радою рішення про здійснення запозичення у формі випуску облігацій. Це рішення має містити такі відомості: істотні умови запозичення - розмір запозичення, розмір основної суми боргу, процентів, а також терміни їх сплати; форму здійснення запозичення - випуск облігацій внутрішніх місцевих позик; мету запозичення. У межах випуску облігацій внутрішніх місцевих позик ці відомості мають статус "істотних умов" майбутньої позики, які може бути змінено тільки за письмовою згодою кредиторів (власників облігацій) та з подальшою реєстрацією змін у Державній комісії з цінних паперів та фондового ринку. Варто звернути увагу на два принципові моменти: у межах рішення про випуск облігацій має бути прийнято рішення про форму випуску і може бути прийнято рішення про додаткове забезпечення облігацій. Щодо обов'язкової для визначення форми випуску, то тут в емітента є вибір: документарна (готівкова) на пред'явника чи бездокументарна (безготівкова) іменна. Документарна форма передбачає друкування та видачу сертифікатів (бланків) облігацій на пред'явника, тобто видачу власникам документів, які не пов'язані з їх іменною ідентифікацією. Передача права власності на такі папери здійснюється шляхом їх простої передачі, а для реалізації прав, що ними надаються, власнику досить пред'явити сертифікат (бланк) облігації. Бездокументарна форма не передбачає наявності сертифікатів (бланків) облігацій та є записом на спеціальному рахунку в цінних паперах, що належить власнику (за аналогією з безготівковими грошима). Цей рахунок має бути завчасно відкрито таким власником у зберігача, яким на підставі спеціальної ліцензії може бути банк або підприємство - торговець цінними паперами. Для емітента ця форма випуску зумовлює необхідність укладення з депозитарієм договору про обслуговування випуску облігацій, оформлення та депонування глобального сертифіката випуску цінних паперів відповідно до Положення про глобальний сертифікат та тимчасовий глобальний сертифікат, затвердженого рішенням Державної комісії з цінних паперів та фондового ринку. За облігаціями внутрішньої місцевої позики Верховною Радою Автономної Республіки Крим або міською радою може бути прийнято рішення про додаткове забезпечення - укладення відповідних договорів поруки або страхування ризиків непогашення основної суми боргу та/або невиплати доходу за облігаціями. Копія рішення про здійснення запозичення у формі випуску облігацій направляється до Міністерства фінансів України в десятиденний термін після його прийняття. Але в разі його невідповідності вимогам, установленим бюджетним законодавством, Міністерство фінансів може звернутися до суду з метою визнання такого рішення незаконним.

По-третє, оформлення та затвердження інформації про випуск облігацій.

По-четверте, реєстрація випуску облігацій та інформації про їх випуск у центральному апараті Державної комісії з цінних паперів та фондового ринку. Після реєстрації випуску облігацій та інформації про їх випуск емітенту видаються один примірник зареєстрованої інформації та свідоцтво про реєстрацію випуску облігацій внутрішньої місцевої позики. Якщо облігації випускаються в документарній формі, свідоцтво є підставою для друкування бланків сертифікатів облігацій. Якщо облігації випускаються в бездокументарній формі, свідоцтво є підставою для оформлення глобального сертифіката.

По-п'яте, опублікування зареєстрованої інформації про випуск облігацій у повному обсязі в органах преси Верховної Ради України і Кабінету Міністрів України та офіційному виданні Державної комісії з цінних паперів та фондового ринку не менше, ніж за десять днів до початку розміщення облігацій.

По-шосте, виготовлення бланків сертифікатів облігацій (у разі випуску облігацій у документарній формі) або розміщення глобального сертифіката (у разі випуску облігацій у бездокументарній формі).

По-сьоме, розміщення облігацій, здійснюване в термін, зазначений в інформації про випуск облігацій, на добровільних засадах, тобто без примушування до купівлі. Інформацію про здійснення запозичення Верховна Рада Автономної Республіки Крим та міські ради надають Міністерству фінансів щокварталу до 15 числа місяця, наступного за звітним кварталом. Відомості, що містяться в отриманій інформації, вносяться до загального реєстру запозичень до місцевих бюджетів.

По-восьме, подання до Державної комісії з цінних паперів та фондового ринку звіту про результати розміщення випуску облігацій не пізніше, ніж за десять днів після закінчення терміну розміщення випуску (серії) облігацій. Заяви на реєстрацію випуску та інформацію про випуск облігацій підписуються уповноваженою особою Верхової Ради Автономної Республіки Крим або міської ради чи виконавчого органу відповідно до повноважень, наданих чинним законодавством та/або Верховною Радою Автономної Республіки Крим або міською радою.