Бюджетний кодекс України (БК України). Науково-практичний коментар.

1. Проект рішення про місцевий бюджет перед його розглядом на сесії Верховної Ради Автономної Республіки Крим, відповідної місцевої ради схвалюється Радою міністрів Автономної Республіки Крим, місцевою державною адміністрацією чи виконавчим органом відповідної місцевої ради. Разом з ним подаються:

1) пояснювальна записка до проекту рішення, яка має містити:

а) інформацію про соціально-економічний стан відповідної адміністративно-територіальної одиниці і прогноз її розвитку на наступний бюджетний період, покладені в основу проекту місцевого бюджету;

б) оцінку доходів місцевого бюджету з урахуванням втрат доходів місцевого бюджету внаслідок наданих Верховною Радою Автономної Республіки Крим, відповідною місцевою радою податкових пільг;

в) пояснення до основних положень проекту рішення про місцевий бюджет, включаючи аналіз пропонованих обсягів видатків і кредитування за бюджетною класифікацією. Пояснення включають бюджетні показники за попередній, поточний, наступний бюджетні періоди в розрізі класифікації видатків та кредитування бюджету;

г) обґрунтування особливостей міжбюджетних взаємовідносин та надання субвенцій на виконання інвестиційних програм (проектів);

ґ) інформацію щодо погашення місцевого боргу, обсягів та умов місцевих запозичень;

2) прогноз місцевого бюджету на наступні за плановим два бюджетні періоди, підготовлений відповідно до статті 21 цього Кодексу;

3) проект показників зведеного бюджету району, міста з районним поділом, міста, що об'єднує бюджети села, селища, міста районного значення;

4) показники витрат місцевого бюджету, необхідних на наступні бюджетні періоди для завершення інвестиційних програм (проектів), що враховані в бюджеті, за умови якщо реалізація таких програм (проектів) триває більше одного бюджетного періоду;

5) перелік інвестиційних програм (проектів) на плановий бюджетний період та наступні за плановим два бюджетні періоди;

6) інформація про хід виконання відповідного бюджету у поточному бюджетному періоді;

7) пояснення головних розпорядників бюджетних коштів до проекту відповідного бюджету (подаються комісії з питань бюджету Верховної Ради Автономної Республіки Крим, відповідної місцевої ради);

8) інші матеріали, обсяг і форму яких визначає Рада міністрів Автономної Республіки Крим, місцева державна адміністрація або виконавчий орган відповідної місцевої ради.

2. Рішенням про місцевий бюджет визначаються:

1) загальна сума доходів, видатків та кредитування місцевого бюджету (з розподілом на загальний та спеціальний фонди);

2) граничний обсяг річного дефіциту (профіциту) місцевого бюджету в наступному бюджетному періоді і місцевого боргу на кінець наступного бюджетного періоду; граничний обсяг надання місцевих гарантій, а також повноваження щодо надання таких гарантій з урахуванням положень статті 17 цього Кодексу;

3) доходи місцевого бюджету за бюджетною класифікацією (у додатку до рішення);

4) фінансування місцевого бюджету за бюджетною класифікацією (у додатку до рішення);

5) бюджетні призначення головним розпорядникам коштів місцевого бюджету за бюджетною класифікацією з обов'язковим виділенням видатків споживання (з них видатків на оплату праці, оплату комунальних послуг і енергоносіїв) та видатків розвитку (у додатках до рішення);

6) бюджетні призначення міжбюджетних трансфертів (у додатках до рішення);

7) розмір оборотного залишку коштів місцевого бюджету;

8) додаткові положення, що регламентують процес виконання місцевого бюджету.

3. Перелік захищених видатків місцевого бюджету визначається на підставі статті 55 цього Кодексу.

Коментар:

1. Розробка проектів місцевих бюджетів тісно пов'язана із розглядом проекту закону про Державний бюджет України у Верховній Раді України. Особливе значення має друге читання проекту цього закону. Відповідно до ст. 158 Регламенту Верховної Ради України, розгляд у другому читанні проекту закону про Державний бюджет України на наступний рік завершується не пізніше 20 листопада року, що передує плановому. Під час розгляду в другому читанні проекту закону про Державний бюджет України на наступний рік Верховна Рада затверджує загальний обсяг дефіциту (профіциту), доходів і видатків Державного бюджету України, розмір мінімальної заробітної плати та рівень забезпечення прожиткового мінімуму на наступний бюджетний період, обсяг міжбюджетних трансфертів та інші положення, необхідні для формування місцевих бюджетів. Затвердження саме цих показників очікують місцеві органи, оскільки вони безпосередньо впливають на розрахунки, що містяться в місцевих бюджетах.

У тижневий термін після ухвалення Верховною Радою України закону про Державний бюджет України в другому читанні Раді міністрів Автономної Республіки Крим, місцевим державним адміністраціям, виконавчим органам відповідних місцевих рад) Кабінет Міністрів України (а у триденний строк з дня отримання таких документів - Рада міністрів Автономної Республіки Крим, обласні державні адміністрації доводять виконавчим органам міських (міст республіканського Автономної Республіки Крим та обласного значення) рад, районним державним адміністраціям відповідні обсяги субвенцій на здійснення державних програм соцзахисту) доводить інформацію про визначені таким законом показники міжбюджетних відносин (включаючи обсяги міжбюджетних трансфертів для відповідних бюджетів) і текстові статті, а також організаційно-методологічні вимоги щодо складання проектів місцевих бюджетів, і вже на основі цих відомостей і даних відповідні органи готують проекти рішень про місцеві бюджети.

Розроблений проект відповідного місцевого бюджету перед його розглядом має бути схвалений Радою міністрів Автономної Республіки Крим, місцевою державною адміністрацією чи виконавчим органом відповідної місцевої ради. Після його схвалення він передається для розгляду на сесії Верховної Ради Автономної Республіки Крим чи відповідної місцевої ради. У ч. 1 коментованої статті Бюджетного кодексу встановлений перелік документів і відомостей, які необхідно подавати разом із проектом рішення про місцевий бюджет.

По-перше, як і до будь-якого проекту закону, до проекту рішення про місцевий бюджет додається пояснювальна записка, яка містить стислий виклад найважливіших бюджетних показників, інформацію про фінансовий стан відповідної території. Також у пояснювальній записці отримують свою мотивацію передбачені в проекті рішення доходи і видатки, обумовлюються особливості міжбюджетних відносин тощо. Пояснювальна записка повинна містити: а) інформацію про соціально-економічний стан відповідної адміністративно-територіальної одиниці і прогноз її розвитку на наступний бюджетний період, які покладено в основу проекту місцевого бюджету; б) оцінку доходів місцевого бюджету з урахуванням втрат доходів у результаті наданих Верховною Радою Автономної Республіки Крим, відповідною місцевою радою податкових пільг; в) пояснення до основних положень проекту рішення про місцевий бюджет, включаючи аналіз пропонованих обсягів видатків і кредитування. Пояснення включають бюджетні показники за попередній, поточний, наступний бюджетні періоди в розрізі класифікації видатків та кредитування бюджету; г) обгрунтування особливостей міжбюджетних взаємовідносин та надання субвенцій на виконання інвестиційних програм (проектів); ґ) інформацію щодо погашення місцевого боргу, обсягів та умов місцевих запозичень.

По-друге, до проекту рішення про місцевий бюджет додається інформація стосовно прогнозу показників відповідного бюджету на наступні за плановим два бюджетні періоди, що складається з індикативних прогнозних показників: 1) основних макропоказників економічного і соціального розвитку (із зазначенням показників номінального і реального обсягу валового внутрішнього продукту, індексів споживчих цін та цін виробників, офіційного обмінного курсу гривні у середньому за рік та на кінець року, прибутку підприємств, фонду оплати праці, рівня безробіття, експорту та імпорту товарів і послуг, а також інших показників, які застосовуються при складанні проекту бюджету); 2) зведеного бюджету за основними видами доходів, фінансування, видатків і кредитування; 3) державного бюджету за основними видами доходів, фінансування, видатків і кредитування; 4) за бюджетними програмами, які забезпечують протягом декількох років виконання інвестиційних програм (проектів), у тому числі тих, що здійснюються із залученням кредитів (позик) від іноземних держав, банків і міжнародних фінансових організацій; 5) взаємовідносин державного бюджету з місцевими бюджетами.

По-третє, додається проект показників зведеного бюджету району, міста з районним поділом, міста, що об'єднує бюджети села, селища, міста районного значення. Зведений бюджет - це сукупність усіх бюджетів, які входять до складу бюджетної системи України. Він використовується для аналізу та прогнозування економічного й соціального розвитку держави. Призначення зведеного бюджету полягає в тому, щоб здійснити аналіз і визначити засади державного регулювання економічного та соціального розвитку України на підставі зведених показників бюджетних доходів і видатків. Зведені бюджети України не затверджуються. Зведений бюджет району складається з показників районних бюджетів, бюджетів міст районного значення, селищних і сільських бюджетів цього району. Зведений бюджет міста з районним поділом включає показники міського бюджету та бюджетів районів, які входять до його складу. Якщо місту або району в місті адміністративно підпорядковані інші міста, селища чи села, до зведеного бюджету міста або району в місті належать і показники бюджетів цих міст, селищ та сіл.

По-четверте, додаються показники витрат, які необхідні на наступні бюджетні періоди для завершення інвестиційних програм (проектів), що враховані в бюджеті, за умови, якщо реалізація таких програм (проектів) триває більше одного бюджетного періоду. Тобто йдеться, перш за все, про капітальні видатки.

По-п'яте, разом із проекту рішення про місцевий бюджет подається перелік інвестиційних програм (проектів) на наступний (плановий) бюджетний період та на наступні за плановим два бюджетні періоди. Знову ж таки, ця інформація має значення для фінансування капітальних видатків.

По-шосте. Бюджет розробляється на основі показників виконання бюджету у поточному бюджетному періоді. Тому необхідно разом із проектом бюджету подавати й інформацію про хід виконання відповідного бюджету у поточному бюджетному періоді.

По-сьоме, до комісії з питань бюджету Верховної Ради Автономної Республіки Крим, бюджетної комісії відповідної місцевої ради подаються пояснення головних розпорядників бюджетних коштів до проекту відповідного бюджету. Нагадаємо, відповідно до п. 18 ч. 1 ст. 2 БК України головні розпорядники бюджетних коштів - це бюджетні установи в особі їх керівників, які відповідно до статті 22 цього Кодексу отримують повноваження шляхом встановлення бюджетних призначень (детальніше про це див. коментар до статті 22 БК).

По-восьме, подаються й інші матеріали, обсяг і форму яких визначає безпосередньо Рада міністрів Автономної Республіки Крим, місцева державна адміністрація чи виконавчий орган відповідної місцевої ради. Тобто ці органи на свій власний розсуд додають ще певні документи та інформацію, що має значення для пояснення показників проекту місцевого бюджету. Наприклад, якщо в проекті бюджету йдеться про формування резервного фонду (а відповідно до ст. 24 БК України рішення щодо необхідності створення резервного фонду місцевого бюджету приймає відповідна рада), то відповідні виконавчі органи разом із проектом бюджету подають обґрунтування необхідності створення резервного фонду.

2. Частина 2 коментованої статті БК України присвячена інформації (змісту), що вміщує в собі рішення про місцевий бюджет. Так, рішенням про місцевий бюджет визначаються:

1) загальна сума доходів, видатків і кредитування бюджету (з розподілом на загальний та спеціальний фонди). Згідно із ч. 6 ст. 13 БК України підставою для рішення Верховної Ради Автономної Республіки Крим, відповідної місцевої ради про створення спеціального фонду у складі місцевого бюджету може бути виключно Бюджетний кодекс та закон про Державний бюджет України.

Поділ видатків на поточні та капітальні здійснюється відповідно до економічної класифікації видатків (така класифікація заснована на економічній характеристиці операцій, при проведенні яких здійснюються ці видатки), деталізує використання коштів за їх предметними ознаками (заробітна плата, нарахування, всі види господарської діяльності, виплати населенню (трансферти) й інші категорії). Такий розподіл дає можливість виділити захищені статті бюджету та забезпечує єдиний підхід до всіх отримувачів у позиції виконання бюджету. За економічною класифікацією видатки поділяються на: поточні видатки, тобто такі, що забезпечують фінансування поточної діяльності підприємства, установи чи організації (оплата праці працівників бюджетних установ, нарахування на заробітну плату, придбання предметів постачання та матеріалів, оплата послуг, видатки на відрядження, представницькі видатки, оплата комунальних послуг і енергоносіїв тощо); капітальні видатки (капіталовкладення), під якими розуміють платежі на придбання капітальних активів, стратегічних і надзвичайних запасів товарів, землі, нематеріальних активів або невідплатні платежі, що передаються отримувачам для придбання таких активів, компенсації втрат, пов'язаних з руйнуванням або пошкодженням основних фондів; кредитування з бюджету - операції з надання коштів з бюджету на умовах повернення, платності та строковості, внаслідок чого виникають зобов'язання перед бюджетом (в тому числі, бюджетні позички та фінансова допомога з бюджету на поворотній основі). Детальніше про це див. коментар до ст. 10 БК України та бюджетну класифікацію, затверджену наказом Міністерства фінансів України від 27 грудня 2001 р. N 604;

2) граничний обсяг річного дефіциту (профіциту) місцевого бюджету в наступному бюджетному періоді і боргу Автономної Республіки Крим чи територіальної громади міста на кінець наступного бюджетного періоду; граничний обсяг надання місцевих гарантій, а також повноваження щодо надання таких гарантій (детальніше про це див. коментар до ст. 17 БК України).

Згідно із ч. 1 ст. 18 БК України граничний обсяг боргу Автономної Республіки Крим чи територіальної громади міста, граничний обсяг надання місцевих гарантій встановлюється на кожний бюджетний період рішенням про місцевий бюджет. Рада міністрів Автономної Республіки Крим в особі Міністра фінансів Автономної Республіки Крим та міські ради в особі керівників їх виконавчих органів можуть надавати гарантії щодо виконання боргових зобов'язань суб'єктам виключно у межах повноважень, встановлених рішенням про місцевий бюджет. Гарантії надаються лише на умовах платності, строковості, майнового забезпечення та зустрічних гарантій, отриманих від інших суб'єктів. Платежі, пов'язані з виконанням гарантійних зобов'язань, належать до платежів по боргу (детальніше про це див. коментар до ст. 17 БК України);

3) доходи бюджету за бюджетною класифікацією. Доходи бюджету (п. 23 ч. 1 ст. 2 БК України) - це всі податкові, неподаткові та інші надходження на безповоротній основі, справляння яких передбачено законодавством України (включаючи трансферти, плату за адміністративні послуги, власні надходження бюджетних установ).

Згідно із ст. 9 БК України та бюджетною класифікацією, затвердженою наказом Міністерства фінансів України від 27 грудня 2001 р. N 604, доходи бюджету класифікують за розділами: 1) податкові надходження - передбачені податковими законами України загальнодержавні та місцеві податки і збори (обов'язкові платежі); 2) неподаткові надходження - доходи від власності й підприємницької діяльності; адміністративні збори та платежі; доходи від некомерційного та побічного продажу; надходження від штрафів та фінансових санкцій; інші неподаткові надходження; 3) доходи від операцій із капіталом - надходження від продажу основного капіталу, землі та нематеріальних активів, від продажу майна, що перебуває в комунальній власності, від реалізації державних запасів товарів тощо; 4) трансферти - кошти, одержані від інших органів державної влади, органів влади АРК, органів місцевого самоврядування, інших держав або міжнародних організацій на безоплатній і безповоротній основі. У науці фінансового права доходи бюджетів поділяють на закріплені, власні та регулюючі доходи. Закріплені доходи - надходження, що повністю або частково закріплюються за певним бюджетом безстроково чи на довгостроковій основі та враховуються при визначенні обсягів міжбюджетних трансфертів. Власні доходи - надходження від тих джерел, які перебувають у власності територіальних громад або які не враховуються при визначенні обсягів міжбюджетних трансфертів. Регулюючі доходи - надходження до бюджетів, які визначаються щорічно в акті про бюджет як відсоткові відрахування від загальнодержавних податків і зборів, а також як міжбюджетні трансферти. Про доходи місцевих бюджетів детальніше див. коментар до ст. 64, 65, 66, 67, 68, 69 БК України;

4) фінансування місцевого бюджету за бюджетною класифікацією. Згідно п. 51 ч. 1 ст. 2 БК України, фінансування бюджету - це надходження та витрати бюджету, пов'язані із зміною обсягу боргу, обсягів депозитів і цінних паперів, зміна залишків бюджетних коштів, які використовуються для покриття дефіциту бюджету або визначення профіциту бюджету. Джерелами фінансування місцевого бюджету, згідно ч. 1 ст. 15 БК України, можуть бути: 1) кошти від місцевих внутрішніх та зовнішніх запозичень; 2) повернення бюджетних коштів з депозитів, надходження внаслідок продажу/пред'явлення цінних паперів; 3) вільний залишок бюджетних коштів;

5) бюджетні призначення головним розпорядникам коштів за бюджетною класифікацією з обов'язковим виділенням видатків споживання (з них видатків на оплату праці, оплату комунальних послуг і енергоносіїв) та видатків розвитку. Відповідно до бюджетної класифікації існує відомча класифікація видатків бюджету (за ознакою головного розпорядника бюджетних коштів), яка визначає перелік головних розпорядників бюджетних коштів. На її основі Державне казначейство України та місцеві фінансові органи ведуть реєстр усіх розпорядників бюджетних коштів. Завданнями відомчої класифікації є оптимізація кількості головних розпорядників бюджетних коштів, поліпшення бюджетного планування та побудова чіткої, організаційно досконалої системи державного управління;

6) бюджетні призначення міжбюджетних трансфертів. Міжбюджетні трансферти - кошти, які безоплатно і безповоротно передаються з одного бюджету до іншого (п. 32 ч. 1 ст. 2 БК України). Відповідно до ст. 96 БК України міжбюджетні трансферти поділяються на: 1) дотацію вирівнювання; 2) субвенції; 3) кошти, що передаються до державного бюджету та місцевих бюджетів з інших місцевих бюджетів; 4) додаткові дотації. Детальніше про міжбюджетні трансферти див. коментар до ст. ст. 96 - 107 БК України;

7) розмір оборотного залишку коштів місцевого бюджету. Оборотний залишок бюджетних коштів - це частина залишку коштів загального фонду відповідного бюджету (тобто обсяг коштів відповідного бюджету, розпорядників та одержувачів бюджетних коштів цього бюджету на кінець звітного періоду, - п. 25 ч. 1 ст. 2 БК), що утворюється для покриття тимчасових касових розривів (ст. 14 БК України).

Оборотний залишок бюджетних коштів встановлюється у розмірі не більше 2 відсотків планових видатків загального фонду бюджету і затверджується у рішенні про місцевий бюджет. На кінець бюджетного періоду оборотний залишок бюджетних коштів має бути збережений у встановленому розмірі.

Перевищення залишку коштів загального фонду бюджету над оборотним залишком бюджетних коштів на кінець бюджетного періоду становить вільний залишок бюджетних коштів, який використовується на здійснення витрат бюджету згідно із рішенням про місцевий бюджет та/або змінами до нього.

8) додаткові положення, що регламентують процес виконання місцевого бюджету.

3. Частина 3 коментованої статті стосується захищених бюджетних видатків. В акті про бюджет (у законі про держбюджет або відповідному рішенні про місцевий бюджет) обов'язково передбачаються захищені видатки бюджету, обсяг яких не може змінюватися протягом бюджетного періоду. Захищені видатки бюджету - це такі видатки загального фонду бюджету, обсяг яких не може змінюватися при здійсненні скорочення затверджених бюджетних призначень. Захищені видатки місцевого бюджету встановлюються відповідно до переліку захищених видатків державного бюджету України. Якщо раніше перелік захищених видатків останнього встановлювався щороку новим законом про держбюджет, то тепер їх вичерпний перелік визначено у частині 2 ст. 55 коментованого Кодексу. До них, зокрема, належать видатки загального фонду на: 1) оплату праці працівників бюджетних установ; 2) нарахування на заробітну плату; 3) придбання медикаментів та перев'язувальних матеріалів; 4) забезпечення продуктами харчування; 5) оплату комунальних послуг та енергоносіїв; 6) обслуговування державного боргу; 7) поточні трансферти населенню; 8) поточні трансферти місцевим бюджетам; 9) підготовку кадрів вищими навчальними закладами I - IV рівнів акредитації; 10) забезпечення інвалідів технічними та іншими засобами реабілітації, виробами медичного призначення для індивідуального користування; 11) фундаментальні дослідження, прикладні наукові та науково-технічні розробки.