Бюджетний кодекс України (БК України). Науково-практичний коментар.

1. Держава може передати Раді міністрів Автономної Республіки Крим чи органам місцевого самоврядування право на здійснення видатків лише за умови відповідної передачі фінансових ресурсів у вигляді закріплених за відповідними бюджетами загальнодержавних податків і зборів (обов'язкових платежів) або їх частки, а також трансфертів з Державного бюджету України.

2. Рада міністрів Автономної Республіки Крим, місцеві державні адміністрації, виконавчі органи відповідних місцевих рад, сільські голови (якщо відповідні виконавчі органи не створені згідно із законом) зобов'язані забезпечити здійснення видатків, визначених пунктами 2 і 3 частини першої статті 82 цього Кодексу, з відповідних місцевих бюджетів з додержанням розподілу цих видатків між бюджетами, визначеного статтями 88 - 91 цього Кодексу та законом про Державний бюджет України. Забороняється планувати та здійснювати видатки, не віднесені до місцевих бюджетів цим Кодексом, а також здійснювати впродовж бюджетного періоду видатки на утримання бюджетних установ одночасно з різних бюджетів, крім випадків, коли такі видатки здійснюються за рішенням відповідної місцевої ради за рахунок вільного залишку бюджетних коштів або перевиконання дохідної частини загального фонду місцевого бюджету за умови відсутності заборгованості такого бюджету за захищеними статтями видатків протягом року на будь-яку дату або за рішенням Кабінету Міністрів України.

3. Товари (роботи, послуги), придбані головним розпорядником коштів державного бюджету (місцевих бюджетів) за рахунок видатків на централізовані заходи відповідно до програмних документів економічного та соціального розвитку, державних цільових програм, можуть бути передані бюджетним установам, які утримуються з інших місцевих бюджетів.

Зазначені централізовані заходи здійснюються з дотриманням таких вимог:

встановлення головним розпорядником коштів державного бюджету (місцевих бюджетів) критеріїв визначення обґрунтування потреби у відповідних товарах (роботах, послугах);

визначення бюджетними установами потреби у товарах (роботах, послугах) відповідно до встановлених критеріїв;

відображення в обліку та звітності бюджетних установ операцій щодо придбання та передачі таких товарів (робіт, послуг).

Коментар:

1. Виконання кожного повноваження та функції держави, Автономної Республіки Крим і місцевого самоврядування вимагає фінансового забезпечення, яке має бути передбачено при плануванні відповідних бюджетів. Чіткий розподіл повноважень між органами публічної влади усіх рівнів вимагає також чіткого визначення джерел фінансування виконання цих повноважень.

Власні функції держави, Автономної Республіки Крим та місцевого самоврядування фінансуються безпосередньо з відповідних бюджетів. Статті 25 - 38 та 43 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" і стаття 82 цього Кодексу встановлюють види повноважень, функцій та відповідних видатків, які дозволено передавати від органу влади одного рівня органу влади іншого.

Разом з тим, відповідно до принципу самостійності бюджетів (див. коментар до статті 7 БК), Державний бюджет України та місцеві бюджети є самостійними: держава коштами державного бюджету не несе відповідальності за бюджетні зобов'язання органів влади Автономної Республіки Крим та органів місцевого самоврядування. А органи влади Автономної Республіки Крим та органи місцевого самоврядування коштами відповідних бюджетів не несуть відповідальності за бюджетні зобов'язання одне одного, а також за бюджетні зобов'язання держави.

У частині першій коментованої статті БК важливий принцип передачі права на здійснення видатків від одного рівня влади до іншого: право на здійснення видатків може бути передано лише за умови відповідної передачі фінансових ресурсів у вигляді закріплених за відповідними бюджетами загальнодержавних податків і зборів (обов'язкових платежів) або їх частки, а також трансфертів з Державного бюджету України.

юджетні ресурси можуть бути передані з державного бюджету іншим бюджетам шляхом закріплення за відповідними бюджетами загальнодержавних податків та зборів (обов'язкових платежів) або їх частки, а також шляхом надання коштів у вигляді трансфертів, передбачених статтями 96 - 107 цього Кодексу. При цьому обсяги бюджетних ресурсів, що передаються, мають бути достатніми для фінансування переданих повноважень та функцій.

Обсяг повноважень, що передаються державою на виконання Раді міністрів Автономної Республіки Крим, місцевим державним адміністраціям, виконавчим органам відповідних місцевих рад, сільським головам (якщо відповідні виконавчі органи не створені згідно із законом), має бути врахований при плануванні обсягів коштів, що передаватимуться з державного бюджету до бюджету Автономної Республіки Крим та місцевих бюджетів. Процес здійснення видатків, які визначаються функціями держави і можуть бути передані на виконання Автономній Республіці Крим та місцевому самоврядуванню з метою забезпечення найбільш ефективного їх виконання на основі принципу субсидіарності, а також спрямованих на реалізацію прав та обов'язків Автономної Республіки Крим та місцевого самоврядування, які мають місцевий характер і визначені законами України, має бути чітким та прозорим. Це вимагає дотримання на етапі планування бюджетів чіткого розподілу видатків між бюджетами, визначеного статтями 88 - 91 цього Кодексу та законом про Державний бюджет України, а також зумовлює заборону планувати та здійснювати видатки, не віднесені до місцевих бюджетів цим Кодексом, а також здійснювати впродовж бюджетного періоду видатки на функціонування бюджетних установ одночасно з різних бюджетів, крім випадків, коли такі видатки здійснюються за рішенням відповідної місцевої ради за рахунок вільного залишку бюджетних коштів або перевиконання доходної частини загального фонду місцевого бюджету за умови відсутності заборгованості такого бюджету за захищеними статтями видатків протягом року на будь-яку дату.

Зазначимо, що встановлена коментованою статтею БК заборона фінансування одночасно з різних бюджетів програм та заходів, які виконуються бюджетними установами, хай навіть і з урахуванням застереження, що міститься в частині 2 цієї статті (такі видатки можуть здійснюватися за рішенням відповідної місцевої ради за рахунок вільного залишку бюджетних коштів або перевиконання доходної частини загального фонду місцевого бюджету за умови відсутності заборгованості такого бюджету за захищеними статтями видатків протягом року на будь-яку дату), на практиці призводить до виникнення багатьох проблем і часто порушується. Об'єктивними причинами виникнення таких питань та порушень є певні юридичні колізії норм різних законодавчих актів. Так, згідно із ст. 143 Конституції України, ст. 43 Закону України "Про місцеве самоврядування" та ст. 2 Закону України "Про місцеві державні адміністрації" місцеві ради мають право брати участь і виконувати програми соціально-економічного та культурного розвитку відповідного регіону. Наприклад, обласні та районні ради можуть затверджувати програми соціально-економічного та культурного розвитку відповідних областей і районів та контролювати їх виконання). Такі програми ґрунтуються на законах України, указах Президента України та інших законодавчих актах, які регламентують відповідні напрями роботи, та пов'язані з виконанням заходів, передбачених загальнодержавними програмами, забезпеченням життєдіяльності населення (наприклад, закупівля інсуліну) тощо. При виконанні таких спільних програм та заходів кількома органами місцевого самоврядування виникає фінансування відповідних видатків з бюджетів усіх учасників відповідних програм та заходів. При цьому для виконання цих програм визначаються конкретні виконавці. Водночас ч. 2 ст. 22 БК визначено, що головними розпорядниками бюджетних коштів за бюджетними призначеннями, визначеними:

а) рішенням про бюджет Автономної Республіки Крим, - можуть бути виключно бюджетні установи, що забезпечують діяльність Верховної Ради Автономної Республіки Крим та Ради міністрів Автономної Республіки Крим, а також міністерства та інші органи влади Автономної Республіки Крим в особі їх керівників;

б) іншими (окрім рішення про бюджет Автономної Республіки Крим) рішеннями про місцеві бюджети, - можуть бути виключно місцеві державні адміністрації, виконавчі органи та апарати місцевих рад (секретаріат Київської міської ради), головні управління, управління, відділи та інші самостійні структурні підрозділи місцевих державних адміністрацій, виконавчих органів місцевих рад в особі їх керівників.

Тобто рішенням про місцевий бюджет визначається головний розпорядник коштів бюджету, який керуватиме виконанням зазначеної програми або безпосередньо її виконуватиме. У разі, коли виконавцем спільної програми визначено бюджетну установу, така установа отримуватиме фінансування одразу з кількох бюджетів, що означатиме порушення вимоги ст. 85 БК.

Цю невідповідність законодавець намагався частково розв'язати в частині третій коментованої статті Бюджетного кодексу. Зазначена норма дозволяє головним розпорядникам коштів державного бюджету (місцевих бюджетів) придбавати товари (роботи, послуги) за рахунок видатків на централізовані заходи відповідно до програмних документів економічного та соціального розвитку, державних цільових програм і передавати їх бюджетним установам, які утримуються з інших місцевих бюджетів. Однак зазначені централізовані заходи повинні здійснюватися з дотриманням таких вимог:

1) встановлення головним розпорядником коштів державного бюджету (місцевих бюджетів) критеріїв визначення обґрунтування потреби у відповідних товарах (роботах, послугах);

2) визначення бюджетними установами потреби у товарах (роботах, послугах) відповідно до встановлених критеріїв;

3) відображення в обліку та звітності бюджетних установ операцій щодо придбання та передачі таких товарів (робіт, послуг).