Кодекс адміністративного судочинства України (КАС). Науково-практичний коментар.

Стаття 18. Предметна підсудність адміністративних справ

1. Місцевим загальним судам як адміністративним судам підсудні:

1) адміністративні справи, у яких однією зі сторін є орган чи посадова особа місцевого самоврядування, посадова чи службова особа органу місцевого самоврядування, крім тих, які підсудні окружним адміністративним судам;

2) усі адміністративні справи з приводу рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень у справах про притягнення до адміністративної відповідальності;

3) виключено

4) усі адміністративні справи щодо спорів фізичних осіб з суб'єктами владних повноважень з приводу обчислення, призначення, перерахунку, здійснення, надання, одержання пенсійних виплат, соціальних виплат непрацездатним громадянам, виплат за загальнообов'язковим державним соціальним страхуванням, виплат та пільг дітям війни, інших соціальних виплат, доплат, соціальних послуг, допомоги, захисту, пільг;

5) адміністративні справи з приводу рішень, дій чи бездіяльності державного виконавця чи іншої посадової особи державної виконавчої служби щодо виконання ними рішень судів у справах, передбачених пунктами 1 - 4 частини першої цієї статті;

6) адміністративні справи щодо примусового повернення в країну походження або третю країну та примусового видворення іноземців та осіб без громадянства за межі території України.

2. Окружним адміністративним судам підсудні адміністративні справи, у яких однією зі сторін є орган державної влади, інший державний орган, орган влади Автономної Республіки Крим, обласна рада, Київська або Севастопольська міська рада, їх посадова чи службова особа, крім випадків, передбачених цим Кодексом, та крім справ з приводу їхніх рішень, дій чи бездіяльності у справах про адміністративні проступки та справ, які підсудні місцевим загальним судам як адміністративним судам.

3. Справи щодо оскарження дій або бездіяльності посадових чи службових осіб місцевих органів виконавчої влади розглядаються і вирішуються місцевим загальним судом як адміністративним судом або окружним адміністративним судом за вибором позивача.

4. Вищому адміністративному суду України як суду першої інстанції підсудні справи щодо встановлення Центральною виборчою комісією результатів виборів або всеукраїнського референдуму, справи про дострокове припинення повноважень народного депутата України, а також справи щодо оскарження актів, дій чи бездіяльності Верховної Ради України, Президента України, Вищої ради юстиції, Вищої кваліфікаційної комісії суддів України.

5. У разі невизначеності цим Кодексом предметної підсудності адміністративної справи така справа розглядається місцевим адміністративним судом за вибором позивача.

Коментар:

Предмет регулювання та цілі статті

1. Коментована стаття визначає правила предметної підсудності адміністративних справ, які поряд з правилами територіальної та інстанційної підсудності складають алгоритм визначення компетентного суду для розгляду і вирішення конкретної адміністративної справи.

2. Правила предметної підсудності визначено у такий спосіб, щоб одночасно забезпечити дві вимоги: щодо доступності судів і щодо незалежності суддів від стороннього впливу, особливо від органів виконавчої влади.

Предметна підсудність адміністративних справ

3. Правила предметної підсудності дозволяють визначити, адміністративний суд якої ланки розглядатиме адміністративну справу у першій інстанції.

4. Згідно з коментованою статтею судами першої інстанції в адміністративних справах є:

1) місцеві загальні суди;

2) місцеві (окружні) адміністративні суди;

3) Вищий адміністративний суд України.

Апеляційні адміністративні суди справ у першій інстанції не розглядають.

5. До створення і початку діяльності окружних адміністративних судів при визначенні предметної підсудності адміністративних справ слід керуватися також пунктами 5 і 6 розділу VII "Прикінцеві та перехідні положення" КАСУ, оскільки предметну підсудність справ цим судам розподілено між місцевими загальними та місцевими господарськими судами.

Предметна підсудність адміністративних справ місцевим загальним судам

6. Місцеві загальні суди при розгляді і вирішенні адміністративних справ є адміністративними судами у розумінні пункту 2 статті 3 КАСУ. Місцевими загальними судами відповідно до частини першої статті 21 Закону України "Про судоустрій України" є районні, районні у містах, міські та міськрайонні суди. Також місцевими загальними судами визнаються військові суди гарнізонів, але, виходячи з пункту 8 розділу VII "Прикінцеві та перехідні положення" КАСУ, після набрання чинності Кодексом (тобто з 1 вересня 2005 року) військові суди не можуть відкривати провадження в адміністративних справах і розглядати їх.

7. За загальним правилом, встановленим частиною першою коментованої статті, місцевим загальним судам (районним, районним у містах, міським та міськрайонним судам) як адміністративним судам підсудні:

2) усі адміністративні справи з приводу рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень у справах про притягнення до адміністративної відповідальності.

8. Що стосується першої категорії справ, то це насамперед справи за участю органів і посадових осіб місцевого самоврядування. До органів місцевого самоврядування статтею 140 Конституції України і статтею 5 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" віднесено:

1) сільські, селищні, міські, районні у містах ради;

2) виконавчі комітети, відділи, управління та інші виконавчі органи сільської, селищної, міської, районної у місті ради;

3) районні та обласні ради, що представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст.

У містах з районним поділом за рішенням територіальної громади міста або міської ради можуть утворюватися районні в місті ради. Районні в містах ради утворюють свої виконавчі органи.

Головними посадовими особами місцевого самоврядування є сільський, селищний, міський голови (стаття 12 Закону).

До системи місцевого самоврядування статтею 5 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" також включені органи самоорганізації населення (будинкові, вуличні, квартальні комітети, комітети мікрорайонів, комітети районів у містах, сільські, селищні комітети).

Якщо спір виник між органом чи посадовою особою місцевого самоврядування, з одного боку, і державним органом, органом влади Автономної Республіки Крим, їх посадовою особою, з іншого боку, то його належить розглядати в окружному адміністративному суді, а не в місцевому загальному суді (див. пункт 1 частини першої і частину другу коментованої статті).

9. Щодо другої категорії, то місцевим загальним судам підсудні всі адміністративні справи стосовно оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень у справах про адміністративні правопорушення. Слово "всі" вказує на те, що місцевим загальним судам підсудні такі справи незалежно від того, хто є відповідачем у них - орган державної влади чи орган місцевого самоврядування, або й інший суб'єкт.

Водночас постанову суду (судді) у справі про адміністративні правопорушення, прийняту за правилами Кодексу України про адміністративні правопорушення, не може бути переглянуто за правилами адміністративного судочинства, оскільки суд (суддя) у цьому випадку виступає не суб'єктом владних повноважень, а органом правосуддя. Таку постанову може бути переглянуто лише в порядку частини першої статті 294 Кодексу України про адміністративні правопорушення.

10. Крім того, КАСУ відносить до предметної підсудності місцевих загальних судів такі адміністративні справи:

1) щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності виборчих комісій, комісій з референдуму, членів цих комісій, за винятком рішень дій чи бездіяльності:

- Центральної виборчої комісії та її членів;

- виборчої комісії Автономної Республіки Крим, обласної виборчої комісії, Київської чи Севастопольської виборчих комісій щодо підготовки та проведення місцевих виборів, а також членів зазначених комісій;

- територіальної (окружної) виборчої комісії щодо підготовки та проведення виборів Київського чи Севастопольського міського голови, а також членів зазначених комісій;

- територіальних (окружних) виборчих комісій щодо підготовки та проведення виборів Президента України, народних депутатів України, а також членів зазначених комісій;

- обласних комісій з референдуму і комісії Автономної Республіки Крим з всеукраїнського референдуму, а також членів зазначених комісій (частина п'ята статті 172 КАСУ);

2) щодо уточнення списку виборців (частина друга статті 173 КАСУ);

3) щодо оскарження дій чи бездіяльності засобів масової інформації, підприємств, установ, організацій, їхніх посадових та службових осіб, власників та творчих працівників засобів масової інформації, що порушують законодавство про вибори та референдум (частина третя статті 174 КАСУ);

4) щодо оскарження дії чи бездіяльності кандидата у депутати сільської, селищної, міської ради (частина третя статті 174 КАСУ).

Предметна підсудність справ окружним адміністративним судам

11. За загальним правилом, встановленим частиною другою коментованої статті, окружні адміністративні суди вирішують як суди першої інстанції адміністративні спори, у яких стороною є державний орган, орган влади Автономної Республіки Крим, їхня посадова чи службова особа. Більш високий рівень таких судів і відірваність їхньої територіальної юрисдикції від адміністративно-територіального устрою дають можливість забезпечити додаткові гарантії незалежності суддів від впливу місцевої влади.

12. Крім того, КАСУ відносить до предметної підсудності окружних адміністративних судів такі адміністративні справи:

1) щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності:

- Центральної виборчої комісії та її членів, за винятком рішень, дій або бездіяльності Центральної виборчої комісії щодо встановлення нею результатів виборів чи всеукраїнського референдуму;

- обласних комісій з референдуму і комісії Автономної Республіки Крим з всеукраїнського референдуму, а також членів зазначених комісій (частини третя - четверта статті 172 КАСУ);

2) щодо оскарження дій чи бездіяльності кандидатів (крім кандидата у депутати сільської, селищної, міської ради), їхніх довірених осіб, партії (блоку), місцевої організації партії (блоку місцевих організацій партій), їхніх посадових осіб та уповноважених осіб, ініціативних груп референдуму, інших суб'єктів ініціювання референдуму, офіційних спостерігачів від суб'єктів виборчого процесу, що порушують законодавство про вибори чи референдум (частина третя статті 175 КАСУ);

3) про дострокове припинення повноважень народного депутата України (частина перша статті 180 КАСУ);

4) про обмеження щодо реалізації права на мирні зібрання (частина перша статті 182 КАСУ).

Предметна підсудність справ Вищому адміністративному суду України

13. Частиною четвертою коментованої статті, як виняток, предметною підсудністю у першій інстанції наділений Вищий адміністративний суд України. Він розглядає і вирішує у першій і останній інстанції справи щодо:

1) встановлення Центральною виборчою комісією результатів виборів або всеукраїнського референдуму (частина третя статті 172 КАСУ);

2) скасування реєстрації кандидата на пост Президента України (частина перша статті 176 КАСУ).

Віднесення цих категорій справ до підсудності Вищого адміністративного суду України обумовлено швидкоплинністю виборчого процесу чи процесу референдуму і винятковою важливістю відповідних питань. У цих справах не передбачено можливості оскарження і перегляду судових рішень Вищого адміністративного суду України, зважаючи на те, що використання цих можливостей могло би призвести до затягування стану юридичної невизначеності, зокрема щодо легітимності новообраних найвищих органів держави.

Альтернативна підсудність адміністративних справ

14. Частина третя коментованої статті наділяє позивача правом самостійно визначати предметну підсудність справи щодо оскарження дій або бездіяльності посадових чи службових осіб місцевих органів виконавчої влади. Під місцевими органами виконавчої влади тут слід розуміти Раду міністрів Автономної Республіки Крим, обласні, Київську і Севастопольську міські, районні державні адміністрації, територіальні (місцеві) органи центральних органів виконавчої влади, урядових органів.

Такі справи можуть розглядатися і вирішуватися:

1) або місцевим загальним судом як адміністративним судом;

2) або окружним адміністративним судом.

Такий підхід дає особі можливість самостійно визначити, що для неї важливіше - краща доступність суду чи додаткові гарантії щодо незалежного розгляду справи.

Це правило не стосується справ про адміністративні правопорушення, адже всі спори щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень у справах про притягнення до адміністративної відповідальності віднесено до підсудності місцевих загальних судів як адміністративних судів.

15. Альтернативну предметну підсудність (за вибором позивача) встановлено також для випадків, про які не згадано у КАСУ, але які можуть мати місце на практиці. Йдеться, наприклад, про випадки, коли відповідачем є не державний орган, не орган Автономної Республіки Крим, не орган місцевого самоврядування, і не їх посадова чи службова особа, а суб'єкт (наприклад, підприємство), що виконує делеговані повноваження. У цьому випадку предметна підсудність визначається за правилом частини п'ятої коментованої статті: позивач подає позов за своїм розсудом до місцевого загального суду як адміністративного суду або до окружного адміністративного суду, але з дотриманням правил територіальної підсудності.

Наслідки порушення правил про предметну підсудність

16. Правила предметної підсудності можуть бути порушені як особою, яка звертається до суду, так і судом. Відповідно до цього розрізняють і правові наслідки порушення правил предметної підсудності.

17. Якщо особа подала адміністративний позов з порушенням правил предметної підсудності, то суд, розглянувши питання щодо відкриття провадження, повинен повернути позивачеві позовну заяву у зв'язку з тим, що справа не підсудна цьому адміністративному суду (пункт 6 частини третьої статті 108 КАСУ). В ухвалі про повернення позовної заяви суд зазначає, якому суду підсудна адміністративна справа за позовною заявою.

18. Якщо суд відкрив провадження в адміністративній справі без дотримання правил предметної підсудності, то він повинен передати її на розгляд належного адміністративного суду незалежно від того, на якому етапі провадження у першій інстанції виявлено порушення правил предметної підсудності, оскільки суд, який відкрив провадження у справі, не є компетентним у розгляді відповідної справи (пункт 2 частини першої статті 22 КАСУ, пункт 6 Постанови Пленуму Вищого адміністративного суду України "Про практику застосування адміністративними судами окремих положень Кодексу адміністративного судочинства України під час розгляду адміністративних справ" від 6 березня 2008 року N 2).

Якщо порушення правил предметної підсудності виявлено в суді вищої інстанції, то рішення суду першої інстанції належить скасувати, а справу передати до компетентного суду (пункт 6 статті 198, пункт 6 статті 199, пункт 1 статті 204, пункт 6 статті 223, пункт 1 частини третьої статті 227 КАСУ).