Цивільний кодекс України (ЦКУ). Науково-практичний коментар.

1. Правовий акт органу державної влади, органу влади Автономної Республіки Крим або органу місцевого самоврядування, який не відповідає законові і порушує права власника, за позовом власника майна визнається судом незаконним та скасовується.

2. Власник майна, права якого порушені внаслідок видання правового акта органом державної влади, органом влади Автономної Республіки Крим або органом місцевого самоврядування, має право вимагати відновлення того становища, яке існувало до видання цього акта. У разі неможливості відновлення попереднього становища власник має право на відшкодування майнової та моральної шкоди.

Коментар:

1. Стаття 16 ЦК передбачає право особи на звернення до суду з вимогою про визнання незаконними рішення, дій чи бездіяльності органу державної влади, органу влади Автономної Республіки Крим або органу місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб.

Стаття 21 ЦК визначає також загальний порядок визнання судом незаконними та скасування правових актів індивідуальної дії, а також нормативно-правових актів, виданих органом державної влади, органом влади Автономної Республіки Крим або органом місцевого самоврядування, якщо вони суперечать актам цивільного законодавства й порушують цивільні права або інтереси.

Позивачем за даним позовом може бути власник або титульний володілець, право власності (або інше титульне право) якого порушене виданням переліченими органами актів.

Характерною особливістю зазначеного засобу захисту є особливий склад осіб, які виступають відповідачами за даним позовом. Так, відповідно до ст. 393, ними можуть бути органи державної влади, органи влади Автономної Республіки Крим та органи місцевого самоврядування.

Умовою для подання цього позову є невідповідність актів, прийнятих зазначеними органами, вимогам закону, а також порушення цими актами права власності або іншого титульного права. Незаконність може полягати як у невідповідності акта компетенції органу, який його прийняв, так і в безпосередньому порушенні права власності виданням такого акта.

При цьому, відповідно до статей 1173 - 1175 ЦК завдана шкода відшкодовується незалежно від вини зазначених органів.

Важливе значення для застосування власником такого способу захисту має визначення суду, до якого слід звертатися з заявами про визнання незаконними актів та виду судочинства.

Відповідно до ст. 104 Кодексу адміністративного судочинства від 6 липня 2005 р. до адміністративного суду має право звернутися з адміністративним позовом особа, яка вважає, що порушено її права, свободи чи інтереси у сфері публічно-правових відносин. Крім того, суб'єкт владних повноважень також має право звернутися до адміністративного суду у випадках, встановлених законом.

Відповідно до ст. 105 КАС адміністративний позов може, зокрема, містити вимоги про: скасування або визнання нечинним рішення відповідача - суб'єкта владних повноважень повністю чи окремих його положень; зобов'язання відповідача - суб'єкта владних повноважень прийняти рішення або вчинити певні дії; зобов'язання відповідача - суб'єкта владних повноважень утриматися від вчинення певних дій; стягнення з відповідача - суб'єкта владних повноважень коштів на відшкодування шкоди, завданої його незаконним рішенням, дією або бездіяльністю; виконання зупиненої чи невчиненої дії; встановлення наявності чи відсутності компетенції (повноважень) суб'єкта владних повноважень.

У разі задоволення адміністративного позову суд може прийняти постанову про: визнання протиправними рішення суб'єкта владних повноважень чи окремих його положень, дій чи бездіяльності і про скасування або визнання нечинним рішення чи окремих його положень, про поворот виконання цього рішення чи окремих його положень із зазначенням способу його здійснення; зобов'язання відповідача вчинити певні дії; зобов'язання відповідача утриматися від вчинення певних дій; стягнення з відповідача коштів; визнання наявності чи відсутності компетенції (повноважень) суб'єкта владних повноважень (ст. 162 КАС).

Особливості провадження у справах щодо оскарження нормативно-правових актів регламентуються ст. 171 КАС. Так, правила цієї статті поширюються на розгляд адміністративних справ щодо: 1) законності (крім конституційності) постанов Верховної Ради України, указів та розпоряджень Президента України, постанов та розпоряджень Кабінету Міністрів України, постанов Верховної Ради Автономної Республіки Крим; 2) законності та відповідності правовим актам вищої юридичної сили нормативно-правових актів міністерств, інших центральних органів виконавчої влади, Ради міністрів Автономної Республіки Крим, місцевих державних адміністрацій, органів місцевого самоврядування, інших суб'єктів владних повноважень.

При цьому право на оскарження нормативно-правового акту мають особи, щодо яких його застосовано, а також особи, які є суб'єктом правовідносин, у яких буде застосовано цей акт.

Особливостями провадження у цих справах є те, що у разі відкриття провадження в такій справі суд зобов'язує відповідача опублікувати оголошення про це у виданні, у якому цей акт був або мав бути офіційно оприлюднений, не пізніш як за сім днів до судового розгляду. При цьому оголошення повинно містити вимоги позивача щодо оскаржуваного акта, реквізити нормативно-правового акта, дату, час і місце судового розгляду адміністративної справи.

При розгляді таких справ суд може визнати нормативно-правовий акт незаконним чи таким, що не відповідає правовому акту вищої юридичної сили, повністю або в окремій його частині.

При цьому якщо у процесі розгляду справи щодо нормативно-правового акта виявлено незаконність або невідповідність правовому акту вищої юридичної сили інших правових актів чи їхніх окремих положень, крім тих, щодо яких відкрито провадження в адміністративній справі та які впливають на прийняття постанови у справі, суд визнає такі акти чи їхні окремі положення незаконними або такими, що не відповідають правовому акту вищої юридичної сили.

Крім розгляду справ про визнання незаконними актів державних та інших органів адміністративними судами, законодавство України передбачає також можливість розгляду окремої категорії таких справ господарськими судами.

Так, виходячи з аналізу статей 5, 12, 15 ГПК можна зробити висновок, що господарським судам підвідомчі спори про визнання недійсними актів державних та інших органів, підприємств та організацій, які не відповідають законодавству і порушують права та охоронювані законом інтереси підприємств та організацій з підстав, зазначених у законодавстві. При цьому розгляд таких справ не потребує дотримання досудового врегулювання господарських спорів. Як видно, з наведеного господарським судам підвідомчі справи не про незаконність таких актів, а саме про недійсність актів.

У випадках коли державний чи інший орган, акт якого оспорюється, ліквідовано в установленому порядку, відповідачем у справі може бути орган, до компетенції якого віднесено виконання функцій ліквідованого органу.

Більш детально питання підвідомчості господарським судам справ даної категорії висвітлюються у Роз'ясненні Президії ВАСУ "Про деякі питання практики вирішення спорів, пов'язаних з визнанням недійсними актів державних чи інших органів" N 02-5/35 від 26.01.2000.

Так, у п. 5 Роз'яснення зазначається, що Відповідно до частини другої статті 124 Конституції України юрисдикція судів поширюється на всі правовідносини, що виникають у державі. Тому у випадках коли чинним законодавством України передбачено право суб'єкта підприємницької діяльності чи іншої юридичної особи оскаржити акт державного чи іншого органу, їх посадових осіб за підпорядкованістю, підприємство, установа, організація вправі на власний розсуд вирішувати питання про оскарження актів таких органів за підпорядкованістю чи про звернення до господарського суду з заявою про визнання акта недійсним.

Відповідно до п. 6.1 Роз'яснення, господарський суд не вправі здійснювати оцінку конституційності (відповідності Конституції України) актів Кабінету Міністрів України, оскільки вирішення такого питання віднесено до повноважень Конституційного Суду України. Що ж до відповідності згаданих актів іншим, крім Конституції України, законам України та актам Президента України, то вона оцінюється господарським судом на загальних підставах відповідно до чинного законодавства.

Не підлягають розгляду господарськими судами, зокрема, заяви про визнання недійсними:

- актів слідчих, судових і прокурорських органів, щодо яких чинним законодавством встановлено спеціальний порядок оскарження і зміни чи скасування;

- постанов спеціальних підрозділів по боротьбі з організованою злочинністю;

- різного роду листів, інформацій, роз'яснень і т. п., які надсилаються державними чи іншими органами на адресу підпорядкованих їм структур та ін. з приводу конкретних ситуацій;

- виконавчих написів нотаріусів, оскільки згідно з пунктом 7 статті 3 Закону України "Про виконавче провадження" такий напис підлягає виконанню Державною виконавчою службою, а скарги на дії нотаріусів підлягають розгляду судами загальної юрисдикції (частина перша статті 50 Закону України "Про нотаріат" та глава 39 Цивільного процесуального кодексу України) (п. 6.2 зазначеного Роз'яснення).

У разі надходження заяв про визнання недійсними зазначених актів господарський суд повинен відмовити у їх прийнятті з посиланням на пункт 1 частини першої статті 62 ГПК, а у разі помилкового прийняття позову - припинити провадження у справі згідно з пунктом 1 статті 80 ГПК.

Якщо ж справа підлягає розгляду господарським судом, то підставами для визнання акта недійсним є невідповідність його вимогам чинного законодавства та/або визначеній законом компетенції органу, який видав цей акт. Обов'язковою умовою визнання акта недійсним є також порушення у зв'язку з прийняттям відповідного акта прав та охоронюваних законом інтересів підприємства чи організації - позивача у справі. Якщо за результатами розгляду справи факту такого порушення не встановлено, у господарського суду немає правових підстав для задоволення позову.

Якщо у зв'язку з внесенням змін до чинного законодавства оспорюваний акт перестав відповідати новим вимогам, його може бути визнано недійсним з моменту набрання чинності законодавчим актом, тобто лише на майбутнє.

У випадку визнання акта недійсним з моменту його прийняття особи, які на виконання такого акта здійснили певні дії (наприклад, передали майно, перерахували кошти та ін.), вправі звернутись з вимогою про відновлення первісного стану, якщо її не заявлено разом з вимогою про визнання акта недійсним. Проте у разі необхідності захисту порушеного права підприємства чи організації господарський суд не позбавлений права на підставі пункту 1 статті 83 ГПК вийти за межі позовних вимог і прийняти рішення про відновлення первісного стану, хоча б таку вимогу і не було заявлено.

У разі якщо в результаті виконання приписів акта підприємством чи організацією їм завдано шкоди, вони вправі звернутися з вимогою про її відшкодування цієї шкоди на загальних підставах, причому таку вимогу може бути об'єднано з вимогою про визнання акта недійсним. (п. 9 зазначеного Роз'яснення).

2. Крім визнання недійсними актів, що порушують право власності, власник має право вимагати також відновлення становища, яке існувало до порушення права. Отже, зазначений засіб спрямований перш за все на відновлення порушеного права. Воно може полягати, зокрема, в поверненні незаконно вилученого майна. В тих випадках, коли повернути його неможливо, власник має право на відшкодування шкоди, завданої таким порушенням, причому як матеріальної, так і моральної.

Що ж до розміру шкоди, яка підлягає відшкодуванню, то відповідно до глави 82 ЦК, вона має бути відшкодована в повному обсязі державою, Автономною Республікою Крим або органом місцевого самоврядування.