Земельний кодекс України (ЗКУ). Науково-практичний коментар.

До повноважень Кабінету Міністрів України в галузі земельних відносин належить:

а) розпорядження землями державної власності в межах, визначених цим Кодексом;

б) реалізація державної політики у галузі використання та охорони земель;

в) викуп земельних ділянок для суспільних потреб у порядку, визначеному законом;

г) координація проведення земельної реформи;

ґ) розроблення і забезпечення виконання загальнодержавних програм використання та охорони земель;

д) організація ведення державного земельного кадастру, державного контролю за використанням і охороною земель та здійснення землеустрою;

е) встановлення порядку проведення моніторингу земель;

є) вирішення інших питань у галузі земельних відносин відповідно до закону.

Коментар:

Загальна характеристика. Відповідно до ст. 113 Конституції України, "Кабінет Міністрів України є вищим органом у системі органів виконавчої влади". Його статус та повноваження визначаються насамперед розділом VI Конституції України, а також Законом України "Про Кабінет Міністрів України". Згідно із ч. 2 ст. 41 Закону КМУ "здійснює свої повноваження шляхом прийняття рішень на його засіданнях більшістю голосів загального складу Кабінету Міністрів України".

До пункту "а". Положення п. "а" коментованої статті передбачають, що КМУ уповноважений розпоряджатися землями державної власності. Варто зауважити, що положення п. "а" ст. 13 ЗКУ самі по собі не створюють підстав для розпорядження землями державної власності, а несуть лише інформаційне навантаження. КМ може розпоряджатися державними землями лише у випадках і в порядку, прямо передбачених законом, а саме: (1) у разі вилучення та надання у власність чи користування земельних ділянок державної власності у випадках, визначених ч. 7 ст. 122, ст. ст. 149, 150 ЗКУ; (2) у разі продажу земельних ділянок державної власності іноземним державам та юридичним особам (ст. 129 ЗКУ).

Слід також враховувати особливості визначення компетенції щодо розпорядження певними землями державної власності на період до розмежування земель державної та комунальної власності (п. 12 розд. X "Перехідні положення" ЗКУ).

До пункту "б". Положення п. "б", на наш погляд, мають декларативний характер. "Реалізація державної політики у галузі використання та охорони земель" є, швидше, завданням, а не повноваженням КМУ.

До пункту "в". Даним пунктом передбачено повноваження КМУ викупати земельні ділянки для суспільних потреб. На сьогодні механізм реалізації цього повноваження визначається Законом України "Про відчуження земельних ділянок, інших об'єктів нерухомого майна, що на них розміщені, які перебувають у приватній власності, для суспільних потреб чи з мотивів суспільної необхідності", ст. ст. 350, 351 ЦКУ, які повинні застосовуватися з урахуванням положень ст. 41 Конституції України (див. також ст. ст. 146, 147 ЗКУ та коментар до ст. ст. 146, 147 ЗКУ).

До пункту "г". Положення даного пункту щодо координації КМУ "проведення земельної реформи" мають декларативний характер і не несуть нормативного навантаження. Крім того, негативно слід оцінити те, що в основній частині ЗКУ закріплені положення про земельну реформу, яка повинна бути тимчасовим заходом.

До пункту "ґ". Коментованим пунктом на КМУ покладено розроблення і забезпечення виконання загальнодержавних програм використання та охорони земель. Дане положення відтворює по відношенню до конкретного різновиду загальнодержавних програм загальні положення п. 4 ч. 1 ст. 116 Конституції України, яка покладає розробку та здійснення таких програм на КМУ.

Щодо загальнодержавних програм використання та охорони земель див. ст. 177 ЗКУ та коментар до неї. Оскільки програми використання та охорони земель є за своєю природою екологічними програмами, відносини із розробки та виконання таких програм регламентуються також ст. 6 Закону України "Про охорону навколишнього природного середовища".

Слід зазначити, що КМУ фактично не розробляє програм використання та охорони земель безпосередньо, а лише організовує таку розробку. Так, Проект Загальнодержавної програми використання та охорони земель на 2005 - 2015 рр.83 підготовлено Держкомземом. Програма схвалена КМУ та подана як законопроект до ВРУ84. Втім, ухвалення програми досі так і не відбулося.

До пункту "д". На КМУ покладена організація ведення державного земельного кадастру, державного контролю за використанням і охороною земель та здійснення землеустрою. Це повноваження здійснюється КМУ у двох формах: шляхом нормативно-правового регулювання відповідних відносин та шляхом виконавчо-розпорядчої діяльності у відповідній сфері.

На даний час продовжує діяти постанова КМУ від 12.01.93 N 15 "Про порядок ведення державного земельного кадастру" (хоча пп. "в" п. 4 розд. IX "Прикінцеві положення" ЗКУ передбачає врегулювання відповідних відносин законом). Діє ціла низка інших постанов уряду, що регламентують різні аспекти ведення державного земельного кадастру - зокрема, "Про Методику нормативної грошової оцінки земель сільськогосподарського призначення та населених пунктів" від 23.03.95 N 213, "Про Методику нормативної грошової оцінки земель несільськогосподарського призначення (крім земель населених пунктів)" від 30.05.97 N 525, "Про затвердження Порядку виконання земельно-кадастрових робіт та надання послуг на платній основі державними органами земельних ресурсів" від 01.11.2000 N 1619, "Про експертну грошову оцінку земельних ділянок" від 11.10.2002 N 1531, "Про затвердження Порядку визнання Державним комітетом по земельних ресурсах статусу саморегулівної організації оцінювачів, що проводять експертну грошову оцінку земельних ділянок" від 05.10.2004 N 1303, "Про затвердження Положення про наглядову раду з питань експертної грошової оцінки земельних ділянок" від 17.11.2004 N 1552 тощо.

Регулюючи відносини із землеустрою, КМУ прийняв постанови від 11.04.2002 N 502 "Про затвердження Порядку зміни цільового призначення земель, які перебувають у власності громадян або юридичних осіб", від 04.03.2004 N 266 "Про затвердження Типового договору про розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки", від 26.05.2004 N 677 "Про затвердження Порядку розроблення проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок", від 25.08.2004 N 1094 "Про затвердження Порядку розроблення проектів землеустрою з організації та встановлення меж територій природно-заповідного фонду, іншого природоохоронного, оздоровчого, рекреаційного та історико-культурного призначення", від 17.11.2004 N 1553 "Про затвердження Положення про Державний фонд документації із землеустрою", від 12.07.2006 N 974 "Про затвердження Порядку реєстрації об'єктів державної експертизи землевпорядної документації та типової форми її висновку" та ін.

Як вищий орган у системі органів виконавчої влади (ст. 113 Конституції України), КМУ керує поточною діяльністю державних органів, на які безпосередньо покладено ведення державного земельного кадастру, здійснення державного контролю за використанням та охороною земель, землеустрій (детальніше див. гл. 31 "Землеустрій", 32 "Контроль за використанням та охороною земель", 34 "Державний земельний кадастр" ЗКУ). Звичайно, здійснювати цю функцію уряд міг би і без спеціальної вказівки в ЗКУ.

До пункту "е". Повноваження щодо встановлення порядку проведення моніторингу земель, передбачене п. "е" коментованої статті (а також ст. 13 Закону України "Про охорону земель"), КМУ реалізував шляхом прийняття постанови від 20.08.93 N 661 "Про затвердження Положення про моніторинг земель" (див. також главу 33 "Моніторинг земель" ЗКУ та коментар до неї). Моніторинг земель є складовою системи моніторингу довкілля, порядок ведення якого визначений також постановою КМУ (від 30.03.98 N 391) на підставі ч. 3 ст. 22 Закону України "Про охорону навколишнього природного середовища".

До пункту "є". Формулювання даного пункту вказує, що перелік повноважень КМУ у галузі земельних відносин, наведений у ст. 13 ЗКУ, не є вичерпним. Такі повноваження можна умовно поділити на три групи: (1) повноваження із нормативно-правового регулювання земельних відносин у випадках, визначених законом, (2) прийняття визначених законом індивідуально-правових актів у сфері земельних відносин, та (3) загальна виконавчо-розпорядча діяльність КМУ у галузі земельних відносин як вищого органу у системі органів виконавчої влади.

Щодо нормативних актів КМУ, що видаються для регулювання земельних відносин, див. коментар до ст. 3 ЗКУ, де наведено перелік постанов уряду, спрямованих на регулювання земельних відносин.

Закон може передбачати, що певні індивідуально-правові акти у сфері земельних відносин повинні прийматися саме КМУ. Так, у певних випадках на уряд покладено прийняття рішень щодо погодження матеріалів вибору місця розташування земельних ділянок (ст. 151 та ін. ЗКУ) - див., наприклад, постанова КМУ "Про вилучення і надання в оренду земельних ділянок для видобування корисних копалин із зміною їх цільового призначення та погодження місця розташування об'єкта" від 26.09.2007 N 1173.

Що ж стосується загальної виконавчо-розпорядчої діяльності, КМУ, згідно із п. 9 ст. 116 Конституції України, спрямовує і координує роботу міністерств, інших органів виконавчої влади, в т. ч. в галузі використання та охорони земель (див. також ч. 1 ст. 21 Закону України "Про Кабінет Міністрів України", розділ VII "Управління в галузі використання і охорони земель" ЗКУ та коментар до нього). Відповідним рішенням уряду надається правова форма розпоряджень (див., наприклад, розпорядження КМУ від 09.04.2008 N 613-р "Деякі питання розпорядження земельними ділянками, що вивільняються у процесі реформування Збройних Сил").