Земельний кодекс України (ЗКУ). Науково-практичний коментар.

1. Земельні ділянки державної чи комунальної власності або права на них (оренда, суперфіцій, емфітевзис), у тому числі з розташованими на них об'єктами нерухомого майна державної або комунальної власності, підлягають продажу окремими лотами на конкурентних засадах (земельних торгах), крім випадків, встановлених частиною другою цієї статті.

2. Не підлягають продажу на конкурентних засадах (земельних торгах) земельні ділянки державної чи комунальної власності або права на них у разі:

розташування на земельних ділянках об'єктів нерухомого майна (будівель, споруд), що перебувають у власності фізичних або юридичних осіб;

використання земельних ділянок для потреб, пов'язаних з користуванням надрами, та спеціального водокористування відповідно до отриманих спеціальних дозволів (ліцензій);

використання релігійними організаціями, які легалізовані в Україні, земельних ділянок під культовими будівлями;

будівництва об'єктів, що в повному обсязі здійснюється за кошти державного та місцевих бюджетів;

надання земельних ділянок державним та комунальним підприємствам, бюджетним установам, а також господарським товариствам, у статутному капіталі яких державна або комунальна частка акцій (часток, паїв) перевищує 60 відсотків;

надання земельних ділянок підприємствам, установам і громадським організаціям у сфері культури і мистецтв (у тому числі національним творчим спілкам та їх членам) під творчі майстерні;

надання земельних ділянок в оренду для реконструкції кварталів застарілої забудови, для будівництва соціального та доступного житла, якщо конкурс на його будівництво вже проведено;

розміщення іноземних дипломатичних представництв та консульських установ, представництв міжнародних організацій згідно з міжнародними договорами України;

надання земельної ділянки, викупленої для суспільних потреб чи примусово відчуженої з мотивів суспільної необхідності для забезпечення таких потреб;

надання земельних ділянок державної або комунальної власності для потреб приватного партнера в рамках державно-приватного партнерства відповідно до закону;

надання земельної ділянки замість викупленої для суспільних потреб чи примусово відчуженої з мотивів суспільної необхідності та повернення такої земельної ділянки колишньому власнику чи його спадкоємцю (правонаступнику), у разі якщо така потреба відпала;

будівництва, обслуговування та ремонту об'єктів інженерної, транспортної, енергетичної інфраструктури, об'єктів зв'язку та дорожнього господарства (крім об'єктів дорожнього сервісу);

створення озеленених територій загального користування;

будівництва об'єктів забезпечення життєдіяльності населених пунктів (сміттєпереробних об'єктів, очисних споруд, котелень, кладовищ, протиерозійних, протизсувних і протиселевих споруд);

передачі громадянам земельних ділянок для ведення фермерського господарства, ведення особистого селянського господарства, ведення садівництва, будівництва та обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка), індивідуального дачного будівництва, будівництва індивідуальних гаражів, для сінокосіння і випасання худоби, для городництва;

надання земельних ділянок особам взамін тих, що були викуплені (примусово відчужені) для суспільних потреб чи з мотивів суспільної необхідності за рішенням органів державної влади, Ради міністрів Автономної Республіки Крим та органів місцевого самоврядування;

розміщення інфраструктури оптових ринків сільськогосподарської продукції;

надання земельної ділянки, викупленої для суспільних потреб чи примусово відчуженої з мотивів суспільної необхідності для забезпечення таких потреб;

надання земельної ділянки взамін викупленої для суспільних потреб чи примусово відчуженої з мотивів суспільної необхідності та повернення такої земельної ділянки колишньому власнику або його спадкоємцю (правонаступнику) у разі, якщо така потреба відпала;

поновлення договорів оренди землі;

використання земельних ділянок для здійснення концесійної діяльності;

передачі в оренду, концесію майнових комплексів або нерухомого майна, розташованого на земельних ділянках державної, комунальної власності;

надання в оренду земельних ділянок індустріальних парків керуючим компаніям цих індустріальних парків;

надання земельних ділянок в інших випадках, визначених законом.

3. Земельні торги не проводяться при наданні (передачі) земельних ділянок громадянам у випадках, передбачених статтями 34, 36 та 121 цього Кодексу, а також передачі земель загального користування садівницькому товариству та дачному кооперативу.

Коментар:

До ч. 1. В цілому слушне правило, за яким земельні ділянки державної та комунальної власності "або права на них" мають відчужуватися на конкурентних засадах, чомусь передбачає продаж земельних ділянок "окремими лотами" (лот - окремий предмет торгів, аукціону). Разом із тим, з міркувань продажу ділянок за максимальну ціну за певних умов може бути доцільно продавати кілька суміжних ділянок разом - наприклад, коли відокремлене використання однієї із ділянок є незручним чи неефективним.

Згідно із ч. 1 ст. 135 ЗКУ, земельні торги проводяться виключно у формі аукціону. Порядок продажу в загальних рисах визначається ст. ст. 135 - 139 ЗКУ. Відповідно до ч. 5 ст. 137, такий порядок має бути деталізований законом. Такий закон на даний час відсутній, що ставить під сумнів законність усіх земельних торгів з продажу ділянок державної та комунальної власності, що відбуваються зараз в Україні. Сумнів посилюється в світлі Рішення КСУ у справі про земельні аукціони від 11.11.2008 N 25-рп/2008. Втім, на думку одного з авторів, відсутність закону, який би спеціально визначив би порядок проведення земельних торгів, не означає, що проведення торгів за чинного правового поля неможливе320.

Продаж земельних ділянок державної (комунальної) власності разом із розташованими на них об'єктами нерухомого майна відбувається за спеціальними правилами - див. ч. 1 ст. 128 ЗКУ та коментар до неї.

До ч. 2. Коментована частина встановлює винятки із загального правила, встановленого ч. 1 статті, визначаючи, коли продаж або надання земельної ділянки в користування повинні проводитися не на аукціоні. Розглянемо деякі із них більш детально.

"Розташування на земельних ділянках об'єктів нерухомого майна (будівель, споруд), що перебувають у власності фізичних або юридичних осіб". Об'єктами нерухомого майна відповідно до ст. 181 ЦКУ є такі об'єкти, розташовані на земельній ділянці (будівля, споруда тощо), переміщення яких є неможливим без їх знецінення та зміни призначення. При цьому право власності на такі об'єкти має бути зареєстрованим на підставі ст. 182 ЦКУ відповідно до чинного сьогодні наказу Мін'юсту "Про затвердження Тимчасового положення про порядок реєстрації прав власності на нерухоме майно" N 7/5 від 07.02.2002.

"Використання земельних ділянок для потреб, пов'язаних з користуванням надрами, та спеціального водокористування відповідно до отриманих спеціальних дозволів (ліцензій)". Загальні засади видачі дозволів на спеціальне користування надрами встановлюються ст. 16 Кодексу України про надра. Такі дозволи надаються "у межах конкретних ділянок" (ч. 2 ст. 16). Відповідно до ч. 2 ст. 18 Кодексу, земельні ділянки для користування надрами надаються користувачам надр після одержання ними спеціальних дозволів на користування надрами. Зрозуміло, що у такому випадку мова не може йти про набуття земельних ділянок на конкурсних засадах. Порядок видачі дозволів визначається урядом на кожен рік.

Термін "ліцензія на користування надрами" у гірничому законодавстві з 2006 року (див. Закон України N 3370-IV від 19.01.2006) не вживається, тому його використання у коментованій нормі є некоректним.

Засади отримання дозволу на здійснення спеціального водокористування визначаються ст. 49 Водного кодексу України. Порядок видачі дозволу визначений постановою КМУ від 13.03.2002 N 321 "Про затвердження Порядку погодження та видачі дозволів на спеціальне водокористування та внесення змін до постанови Кабінету Міністрів України від 10 серпня 1992 р. N 459".

"Використання релігійними організаціями, які легалізовані в Україні, земельних ділянок під культовими будівлями". "Легалізація в Україні" релігійних організацій законодавством не передбачена. Очевидно, малася на увазі "реєстрація статутів (положень) релігійних організацій", яка відповідно до ст. ст. 13, 14 Закону України "Про свободу совісті та релігійні організації" необхідна для набуття організацією статусу юридичної особи.

Доцільність вміщення даного положення в ЗКУ є сумнівною, оскільки воно є казуїстичним відтворенням по відношенню до конкретної ситуації принципу цільового використання земель (п. "а" ч. 1 ст. 91, п. "а" ч. 1 ст. 96 ЗКУ). Вважаємо, що незалежно від того, яке нерухоме майно знаходиться на земельній ділянці та кому і на якому саме титулі воно належить, лише власник або користувач такого майна може бути власником або користувачем земельної ділянки. Це виключає, на наш погляд, проведення аукціонів щодо земельних ділянок, на яких розташоване нерухоме майно, крім випадків продажу такого майна разом із земельною ділянкою (див. ч. 1 ст. 128 ЗКУ та коментар до неї).

"Проведення комплексної реконструкції кварталів (мікрорайонів) застарілого житлового фонду відповідно до закону". Правове регулювання діяльності з "комплексної реконструкції …" див. у Законі України "Про комплексну реконструкцію кварталів (мікрорайонів) застарілого житлового фонду" від 22.12.2006. Закон, зокрема, передбачає визначення на конкурсних засадах інвестора-забудовника комплексної реконструкції кварталу (мікрорайону). За таких умов, звичайно, лише такий інвестор-забудовник повинен набути відповідну земельну ділянку.

"Будівництва соціального та доступного житла". Формулювання "будівництво соціального і доступного житла" є не зовсім чітким. Адже якщо вислів "соціальне житло" має законодавче тлумачення - це "житло всіх форм власності (крім соціальних гуртожитків) із житлового фонду соціального призначення, що безоплатно надається громадянам України, які потребують соціального захисту, на підставі договору найму на певний строк" (ст. 1 Закону України "Про житловий фонд соціального призначення"), то формулювання "доступне житло" є оціночною категорією. Щоправда, термін "доступне житло" було визначено, наприклад, у Законі України "Про запобігання впливу світової фінансової кризи на розвиток будівельної галузі та житлового будівництва". Разом із тим, тимчасовий та казуальний характер даного нормативного акта ставить під сумнів можливість його використання при тлумаченні поняття в чинному ЗКУ.

"Надання земельних ділянок державної або комунальної власності для потреб приватного партнера в рамках державно-приватного партнерства відповідно до закону" передбачено Законом України "Про державно-приватне партнерство" (ст. 8 та ін.). Надання права особі на здійснення проектування, фінансування, будівництва, експлуатації, обслуговування тощо певного об'єкта з усією очевидністю потребує надання права на використання земельної ділянки саме цій особі.

Щодо "розміщення іноземних дипломатичних представництв та консульських установ, представництв міжнародних організацій згідно з міжнародними договорами України" див. ст. 85 ЗКУ та коментар до неї.

На думку авторів, продаж на земельних торгах (аукціоні) не може бути застосований і у випадку продажу земельних ділянок іноземним державам, іноземним юридичним особам для інших цілей, ніж "розміщення дипломатичних та прирівняних до них представництв". Це випливає із положень ст. 129 ЗКУ.

"Будівництво, обслуговування та ремонт об'єктів інженерної, транспортної, енергетичної інфраструктури, об'єктів зв'язку та дорожнього господарства (крім об'єктів дорожнього сервісу)". Щодо змісту наведених понять див. ст. ст. 67 - 76 ЗКУ та коментар до ст. ст. 67, 68, 69, 70, 71, 72, 73, 74, 75, 76 ЗКУ.

"Передача громадянам земельних ділянок для ведення фермерського господарства, ведення особистого селянського господарства, ведення садівництва, будівництва та обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка), індивідуального дачного будівництва, будівництва індивідуальних гаражів, для сінокосіння і випасання худоби, для городництва". Розглядаючи дане положення у сукупності із ч. 3 коментованої статті слід вважати, що мова йде про продаж і надання в оренду земельних ділянок для відповідних потреб (на відміну від безоплатної приватизації, згаданої в ч. 3).

Щодо "надання земельної ділянки, викупленої для суспільних потреб чи примусово відчуженої з мотивів суспільної необхідності для забезпечення таких потреб", та "надання земельної ділянки замість викупленої для суспільних потреб чи примусово відчуженої з мотивів суспільної необхідності та повернення такої земельної ділянки колишньому власнику чи його спадкоємцю (правонаступнику), у разі якщо така потреба відпала" див. ст. ст. 146, 147 ЗКУ та коментар до ст. ст. 146, 147 ЗКУ.

"Розміщення інфраструктури оптових ринків сільськогосподарської продукції". Щодо поняття та правового режиму оптових ринків сільськогосподарської продукції див. Закон України "Про оптові ринки сільськогосподарської продукції".

Слід також зазначити, що, на думку авторів, земельні торги не можуть проводитися і в деяких інших випадках, не зазначених в коментованій частині (а також в ч. 3 коментованої статті). Насамперед, йдеться про викуп земельних ділянок, наданих покупцеві у постійне користування (п. 6 розд. Х "Перехідні положення" ЗКУ. За Рішенням Конституційного Суду України N 5-рп/2005 положення даного пункту втратили чинність як такі, що не відповідають Конституції України, "в частині зобов'язання переоформити право постійного користування земельною ділянкою на право власності …"; між тим, це не означає, на наш погляд, що суб'єкти права постійного користування позбавлені права "переоформити право постійного користування земельною ділянкою на право власності …", яке чітко випливає із редакції даного пункту. Також, згідно із ч. 4 ст. 13 Закону України "Про фермерське господарство", "громадяни України, які до 1 січня 2002 року отримали в постійне користування або оренду земельні ділянки для ведення фермерського господарства, мають переважне право на придбання (викуп) земельних ділянок розміром до 100 гектарів сільськогосподарських угідь, у тому числі до 50 гектарів ріллі, у власність з розстрочкою платежу до 20 років"). Вважаємо, що право на викуп реалізується в порядку, визначеному ст. 128 ЗКУ.

Також неможливе проведення аукціону у випадку, коли на земельній ділянці знаходиться нерухоме майно, що не продається разом із нею, та у випадку придбання земельної ділянки іноземною державою або іноземною юридичною особою (ст. 129 ЗКУ), про що вже йшлося вище.

Іншим винятком є придбання чи отримання в оренду земельної ділянки під об'єктом незавершеного будівництва (ст. 3 Закону України "Про особливості приватизації об'єктів незавершеного будівництва"), крім випадків, коли об'єкт придбаний під розбирання (ст. 15 Закону).

До ч. 3. Див. ст. ст. 34, 36, 118, 121 ЗКУ та коментар до ст. ст. 34, 36, 118, 121 ЗКУ. Щодо передачі земель загального користування садівницькому товариству та дачному кооперативу, то проведення торгів у даному разі є в принципі неможливим з огляду на зміст ч. 4 ст. 35, ч. 2 ст. 52 ЗКУ, тому дане положення позбавлене практичного значення взагалі.