Земельний кодекс України (ЗКУ). Науково-практичний коментар.

1. Охорона земель включає:

а) обґрунтування і забезпечення досягнення раціонального землекористування;

б) захист сільськогосподарських угідь, лісових земель та чагарників від необґрунтованого їх вилучення для інших потреб;

в) захист земель від ерозії, селів, підтоплення, заболочування, вторинного засолення, переосушення, ущільнення, забруднення відходами виробництва, хімічними та радіоактивними речовинами та від інших несприятливих природних і техногенних процесів;

г) збереження природних водно-болотних угідь;

ґ) попередження погіршення естетичного стану та екологічної ролі антропогенних ландшафтів;

д) консервацію деградованих і малопродуктивних сільськогосподарських угідь.

2. Порядок охорони земель встановлюється законом.

Коментар:

Загальна характеристика. Зміст охорони земель визначається ч. 1 ст. 164 ЗКУ. Разом із тим, Закон України "Про охорону земель" не оперує поняттям "зміст охорони земель", а натомість, вживає поняття "система заходів у галузі охорони земель", які виділяються зовсім за іншими критеріями (ст. 22).

Забезпечення раціонального використання та охорони земель проголошено ст. 5 ЗКУ принципом земельного законодавства.

До пункту "а". На даний час аграрна наука сформулювала деякі правила раціонального використання земель. Проблемою є те, що такі правила мають переважно характер наукових рекомендацій, а не правових норм.

Наприклад, ч. 2 ст. 165 ЗКУ передбачено існування нормативу оптимального співвідношення земельних угідь. На сьогодні такі нормативи існують поки що у вигляді наукових розробок та методичних рекомендацій336. Всебічно обґрунтованих нормативів щодо співвідношення розораних, лучних, лісових та інших видів угідь для України чи її окремих регіонів немає. Існують лише нормативи структури ландшафтів для окремих регіонів Європейської частини СНД, розроблені науковцями і формально не затверджені. Кожен з цих нормативів індивідуальний і дійсний тільки для конкретного регіону337.

Як зазначають фахівці землевпорядники, "екологічні нормативи щодо землекористування стосуються тільки деяких навантажень переважно хімічної природи, державних будівельних норм та деяких гірничотехнічних нормативів. Нормативів щодо меліоративного, механічного та інших навантажень взагалі немає. Існуючі нормативи розпорошені серед багатьох документів, і більшість з них виконує функції рекомендацій, не підкріплених законодавчими та нормативно-правовими актами. Основна частина таких документів розроблялася на базі досягнень науки періоду 60 - 70 років, і в них знайшов своє втілення затратно-екстенсивний підхід до організації землекористування"338.

На сьогодні гострою є потреба запровадити мінімально допустимі розміри земельних ділянок сільськогосподарського призначення. На шкідливість надмірного подрібнення земельних ділянок звертають увагу П. Ф. Кулинич, Т. О. Коваленко339 та інші вчені. Пропозиції встановити нормативи мінімальних розмірів земельних ділянок, виходячи з місцевих умов, наявності земель та щільності населення, висловлювались у спеціальній літературі ще на початку земельної реформи, проте, на жаль, не були почуті законодавцем340.

На наш погляд, існує два способи, за допомогою яких вимоги щодо раціонального використання земель можуть набути обов'язкового характеру. Перший спосіб - це видання нормативно-правових актів, які б санкціонували ті чи інші агротехнічні правила та нормативи; другий - це закріплення у законодавстві загальної вимоги науково-обґрунтованого використання земель. Як видається, ці способи мають бути поєднані: загальна вимога щодо науково-обґрунтованого використання земель повинна бути підкріплена окремими актами з самих важливих питань, що могли б видаватися у формі стандартів чи технічних регламентів.

На сьогодні деякі вимоги до якості культур у сівозмінах передбачаються постановою КМУ "Про затвердження нормативів оптимального співвідношення культур у сівозмінах в різних природно-сільськогосподарських регіонах" від 11.02.2010 N 164.

Цікавим у цьому відношенні є досвід Іспанії, де закон 1953 р. про охорону і поліпшення сільськогосподарських угідь зобов'язує власників застосовувати агротехнічні прийоми відповідно до норм, визначених міністерством землеробства341.

До пункту "б". Дана складова охорони земель є відображенням принципу пріоритету земель сільськогосподарського призначення, закріпленого у загальному вигляді у ст. 23 ЗКУ.

Як зазначають представники землевпорядної науки342, критерієм віднесення сільськогосподарських угідь до таких, що мають гіршу якість, у сучасних умовах повинні бути положення Порядку консервації земель, затв. наказом Державного комітету України по земельних ресурсах від 17.10.2002 N 175.

Реалізації принципу пріоритетності земель сільськогосподарського призначення, окрім його законодавчого закріплення у загальному вигляді, слугують низка правових механізмів: (1) встановлення т. з. норм відведення земель для несільськогосподарських потреб, (2) встановлення особливого ускладненого порядку вилучення особливо цінних сільськогосподарських земель для інших потреб, (3) встановлення обов'язку рекультивації земель, (4) встановлення обов'язку відшкодування втрат сільськогосподарського виробництва.

Норми відведення земельних ділянок для певних несільськогосподарських потреб передбачені як законодавчими343, так і підзаконними нормативно-правовими актами344. Наведені нормативи забезпечують використання для несільськогосподарських потреб мінімально необхідних площ земель, передбачаючи в одних випадках конкретну мінімально необхідну площу земельної ділянки для певної потреби345, а в інших випадках встановлюючи чіткі правила щодо обчислення такої мінімально необхідної площі (наприклад, встановлюючи норми відступу до межі від крайніх проводів лінії зв'язку346).

З метою захисту особливо цінних земель, у т. ч. сільськогосподарського призначення, від необґрунтованого вилучення для інших потреб встановлений особливий, ускладнений порядок такого вилучення (ст. 150 ЗКУ).

Щодо рекультивації земель див. ст. 166 ЗКУ, а щодо обов'язку відшкодування втрат сільськогосподарського виробництва - ст. ст. 207 - 209 ЗКУ та коментарі до статей 207, 208, 209.

До пункту "в". В Україні надзвичайного поширення набули деградаційні процеси, зокрема:

- ерозія (її впливу зазнають 57,5 % земель); водній та вітровій ерозії піддаються понад 15 млн. га сільськогосподарських угідь, або 35,2 % їхньої загальної площі, деградовано 60 % чорноземів. Площа еродованої ріллі за останні 35 років зросла майже в 1,5 рази і досягла 10,6 млн. га. У складі еродованих земель 4,6 млн. га середньо- і сильнозмитих ґрунтів, у т. ч. 68 тис. га тих, що повністю втратили гумусний горизонт. Площа еродованих земель щорічно збільшується на 90 - 100 тис. га. Площа активних ярів становить 157 тис. га, їхня кількість досягає 600 тис., негативний вплив справляється на площу близько 1 млн. га;

- забруднення земель (близько 20 % території);

- підкислення ґрунтів (кислі ґрунти розповсюджені на 17,7 % території);

- засолення та осолонцювання ґрунтів (землі із засоленими ґрунтами складають 2,8 %, солонцюватими - 3,7 % території);

- підтоплення земель (близько 12 % території України займають площі природного та техногенного підтоплення);

- зсуви (поширені на 0,3 % площі території);

- карстоутворення (карстом уражено близько 37,6 % території);

- порушення земель (0,3 % території)347.

Розглянемо правові засоби протидії цим процесам.

Захист від водної та вітрової ерозії. Під ерозією ґрунту розуміють руйнування його поверхневого шару під дією води чи вітру. Виділяють водну та вітрову ерозію, проте в спеціальній землевпорядній літературі існує думка, за якою замість терміну "вітрова ерозія" слід використовувати термін "дефляція" (лат. deflatio - "розвіювання")348. Захисту земель від ерозії присвячена спеціальна ст. 47 Закону України "Про охорону земель".

Важливе значення мають постанова ЦК КПУ і Ради Міністрів УРСР від 16.05.67 N 320 "Про невідкладні заходи по захисту ґрунтів від вітрової і водної ерозії в Українській РСР"350 та Обов'язковий для всіх землекористувачів мінімум заходів по боротьбі з ерозією ґрунтів і по відновленню родючості та продуктивному використанню еродованих земель в УРСР, затв. постановою Ради Міністрів УРСР від 12.09.60 N 1541351. Ці акти передбачають заходи із протиерозійної організації території, вимоги до обробітку ґрунту, сівби, збирання врожаю, правила розташування на схилах садів та виноградників, здійснення агролісомеліоративних, гідротехнічних та гідромеліоративних заходів по боротьбі з ерозією.

Одним з найдійовіших засобів із боротьби з ерозією ґрунтів є формування сталих агроландшафтів352. Заходами із боротьби з ерозією є влаштування полезахисних лісосмуг, будівництво протиерозійних гідротехнічних споруд, консервація земель, контурно-меліоративна організація території.

Влаштування полезахисних лісосмуг здійснювалося відповідно до постанови Ради Міністрів СРСР та ЦК ВКП(б) від 20.10.48 "Про план полезахисних лісонасаджень, запровадження травопільних сівозмін, будівництво ставків та водойм для забезпечення високих та стійких врожаїв у степових та лісостепових районах Європейської частини СРСР"353. На жаль, створення полезахисних лісосмуг було свого роду кампанією, обмеженою в часі, і нормативного характеру, розрахованого на постійне застосування, положення щодо лісосмуг не набули.

Для виконання робіт з охорони земель за рахунок бюджетних асигнувань здійснюється: будівництво складних протиерозійних гідротехнічних споруд (водоскидні споруди, протиерозійні ставки-накопичувачі твердого стоку, берегоукріплення та обвалування рік і водойм для захисту сільгоспугідь, земляні вали, вали-канави, вали-тераси, вали-дороги, терасування схилів, засипка та виположування ярів, землювання еродованих земель із залуженням, залуження забрудненої шкідливими речовинами ріллі), протизсувні роботи тощо (лист Державного комітету України по земельних ресурсах N 720/07 від 23.04.96 "Про функціонування відділів технічного нагляду та перелік робіт з охорони земель")354. Ці заходи мають здійснюватися у тому числі і за рахунок коштів, що надходять у порядку відшкодування втрат сільськогосподарського і лісогосподарського виробництва. Обсяг подібних робіт на сьогодні є замалим через недостатність фінансування.

У питанні збереження ґрунтів цікавим є досвід США. Закон "Про вдосконалення та реформування сільського господарства", прийнятий у квітні 1996 р., передбачає економічне заохочення здійснення фермерами природоохоронних заходів, наприклад, розширення посівів багаторічних трав355.

Іншими дієвими заходами із боротьби з ерозією є консервація деградованих земель (див. нижче), контурно-меліоративна організація території (див. вище).

Захист від забруднення. Одним із найважливіших заходів з охорони земель є їх захист від забруднення. Охороні земель від забруднення присвячена ст. 167 ЗКУ. Положення ЗКУ деталізовані у ст. 45 Закону України "Про охорону земель". Окрему статтю (ст. 46) в Законі присвячено охороні земель і ґрунтів від забруднення відходами.

Юридичним критерієм "чистоти" ґрунтів є нормативи гранично допустимої концентрації (далі - ГДК) шкідливих речовин у ґрунті та нормативи гранично (Закон: "максимально") допустимих рівнів (далі - ГДР) радіоактивного забруднення ґрунтів (ст. 31 Закону України "Про охорону земель"). Ці нормативи на сьогодні мають санітарно-гігієнічне спрямування і виступають складовою санітарного законодавства. Захисту від радіаційного забруднення присвячено норми ст. ст. 2 та 3 Закону України "Про правовий режим території, що зазнала радіоактивного забруднення внаслідок Чорнобильської катастрофи", а також Норми радіаційної безпеки України, затв. наказом Головного державного санітарного лікаря України від 01.12.97 N 62 (НРБУ-97)356. Охороні земель від забруднення слугує нормування внесення пестицидів та мінеральних добрив у ґрунт як важливий елемент технологічних правил і регламентів застосування агрохімікатів357, вимоги до якості добрив, які встановлюються численними стандартами (див., наприклад, ОСТ 1028-86. "Добрива мінеральні. Застосування при вирощуванні озимої пшениці за інтенсивною технологією. Загальні вимоги").

Слід відзначити, що в Росії з 1995 р. відмовилися від єдиних ГДК і запровадили систему нормативів, диференційованих залежно від деяких фізико-хімічних та фізичних властивостей ґрунтів358. Такий підхід видається цілком вірним.

Закон України "Про охорону земель" (ст. 37 та ін.) передбачає систематичне агрохімічне обстеження земель сільськогосподарського призначення, яке повинно забезпечити постійний контроль за станом забруднення.

В Україні запроваджуються міжнародні стандарти у сфері охорони ґрунтів від забруднення. Наприклад, на основі відповідного міжнародного стандарту прийнято національний стандарт України ДСТУ ISO 11074-1:2004 "Якість ґрунту. Словник термінів. Частина 1. Забруднення та охорона ґрунтів".

Захист земель від засолення здійснюється шляхом вапнування кислих та гіпсування солонцюватих ґрунтів хімічними меліорантами (пиловидними та слабко пиловими хімічними меліорантами359), застосування яких нормується відповідними стандартами, наприклад, ГОСТ 14050-93360 (вапнякового борошна), ТУ 10-11-428-87361 (місцевих вапнякових добрив), ТУ 118-08-428-83362 (фосфогіпсу) тощо.

Захист від заростання бур'янами. Новітнє законодавство України обходить стороною питання боротьби із бур'янами. Свого часу зміст обов'язку щодо боротьби з бур'янами був визначений актами колишньої УРСР: Указом Президії ВР УРСР "Про посилення боротьби з бур'янами" від 26.04.62, постановою Ради Міністрів УРСР "Про посилення боротьби з бур'янами" від 11.05.62 N 531, якою були затв. Правила по боротьбі з бур'янами. Зазначені Правила, зокрема, передбачали проведення таких заходів для знищення бур'янів, як забезпечення високої агротехніки вирощування сільгоспкультур, впровадження механізованого обробітку посівів просапних культур у двох напрямках, лущення стерні та зяблевої оранки, обов'язок застосовувати на посівах просапних культур боронування, застосовувати хімічні засоби боротьби з бур'янами, забезпечувати при збиранні хлібів окреме збирання насіння бур'янів тощо. Проте ще у 1985 році обидва акти були визнані такими, що втратили чинність "у зв'язку з прийняттям Кодексу УРСР про адміністративні правопорушення". Внаслідок цього у правовому регулюванні утворилася прогалина. Таким чином, "боротьба з бур'янами" перетворилася на досить невизначене поняття, для з'ясування змісту якого можливе, на наш погляд, і звернення до Правил по боротьбі з бур'янами, що вміщені у вже нечинному акті.

Важливе значення для збереження корисних властивостей ґрунтів має встановлення нормативів тиску рухомої техніки на ґрунти. Відповідно до ч. 3 ст. 34 Закону України "Про охорону земель", "використання в сільськогосподарському виробництві сільськогосподарської техніки, питомий тиск ходових частин на ґрунт якої перевищує нормативи, забороняється". На сьогодні такі нормативи встановлені ГОСТ 26955-86 "Техника сельскохозяйственная мобильная. Нормы воздействия движителей на почву". Нормативи встановлюються в залежності від типу агрегату, типу ґрунту та його вологості. Механізм реалізації нормативів забезпечується також положеннями ГОСТ 26954-86 "Техника сельскохозяйственная мобильная. Метод определения максимального нормального напряжения в почве".

До пункту "г". Меті збереження природних водно-болотних угідь слугують загальні положення водного та земельного законодавства щодо охорони і використання земель водного фонду. Також водно-болотні угіддя підлягають спеціальній охороні відповідно до Конвенції про водно-болотні угіддя, що мають міжнародне значення, головним чином як середовища існування водоплавних птахів, підписаної в Рамсарі 02.02.71 (із поправками згідно з Паризьким протоколом від 03.12.82 і Ріджинськими поправками від 28.05.87; Україна бере участь у Конвенції - див. Закон від 29.10.96).

На виконання Конвенції в Україні прийнято постанову КМУ від 23.11.95 N 935 "Про заходи щодо охорони водно-болотних угідь, які мають міжнародне значення" та від 29.08.2002 N 1287 "Про Порядок надання водно-болотним угіддям статусу водно-болотних угідь міжнародного значення", а також наказ Мінекоресурсів України від 27.12.2002 N 524 "Про затвердження Структури, змісту і порядку ведення паспорта водно-болотного угіддя міжнародного значення".

Попередження погіршення естетичного стану та екологічної ролі антропогенних ландшафтів досягається завдяки положенням Закону України "Про благоустрій населених пунктів" та підзаконних актів, виданих на його розвиток, в процесі здійснення планування використання земель (насамперед у межах населених пунктів, де планувальною документацією можуть визначатися естетичні вимоги до будівель, огорож, дорожнього покриття тощо), за допомогою здійснення контролю за санітарним станом населених пунктів тощо.

До пункту "ґ". Питанням охорони та збереження ландшафтів присвячено ГОСТ 17.8.1.02-88 "Охрана природы. Ландшафты. Классификация". Крім того, Україною ратифіковано Європейську ландшафтну конвенцію Законом України N 2831-IV від 07.09.2005 р., що також накладає на суб'єктів земельних відносин зобов'язання щодо попередження погіршення естетичного стану та екологічної ролі антропогенних ландшафтів.

До пункту "д". Під консервацією угідь розуміється припинення господарського використання на визначений термін та залуження або залісення деградованих і малопродуктивних земель, господарське використання яких є екологічно та економічно неефективним, а також техногенно забруднених земельних ділянок, на яких неможливо одержувати екологічно чисту продукцію, а перебування людей на цих земельних ділянках є небезпечним для їх здоров'я. Порядок проведення консервації земель розкрито в Порядку консервації земель, затв. наказом Державного комітету України по земельних ресурсах від 17.10.2002 N 175. Додатково див. коментар до норм гл. 28 ЗКУ.

До ч. 2. Порядок охорони земель окрім норм ЗКУ також визначено законами України "Про охорону земель", "Про державний контроль за використанням і охороною земель".