Земельний кодекс України (ЗКУ). Науково-практичний коментар.

1. Проект землеустрою щодо відведення земельних ділянок усіх категорій та форм власності підлягає обов'язковому погодженню з територіальним органом центрального органу виконавчої влади, що здійснює реалізацію державної політики у сфері земельних відносин.

2. Проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки у межах населеного пункту або земельної ділянки за межами населеного пункту, на якій розташовано об'єкт будівництва або планується розташування такого об'єкта, подається також на погодження до органу містобудування та архітектури.

3. До складу Комісії входять посадові особи, уповноважені центральними органами виконавчої влади, що реалізують державну політику у сферах земельних відносин, санітарного та епідемічного благополуччя населення, державного архітектурно-будівельного контролю, а також уповноважені представники структурних підрозділів обласних, Київської та Севастопольської міських державних адміністрацій з питань охорони навколишнього природного середовища, охорони культурної спадщини. У разі погодження проектів землеустрою, що розробляються з метою вилучення, надання, зміни цільового призначення земель лісогосподарського призначення, водного фонду, земельних ділянок для цілей, пов'язаних із розробкою корисних копалин, до складу Комісії залучається відповідно посадова особа, уповноважена центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері лісового господарства, центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері розвитку водного господарства, центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері державного гірничого нагляду.

4. Розробник подає на погодження до відповідного територіального органу центрального органу виконавчої влади, що здійснює реалізацію державної політики у сфері земельних відносин, оригінал проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, а до органів виконавчої влади, зазначених у частинах другій і третій цієї статті, - завірені ним копії проекту.

5. Органи виконавчої влади, зазначені в частинах першій - третій цієї статті, зобов'язані протягом десяти робочих днів з дня одержання проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки (копії такого проекту) безоплатно надати свої висновки про його погодження або відмову в такому погодженні.

6. Підставою для відмови у погодженні проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки може бути лише невідповідність його положень вимогам законів та прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, документації із землеустрою або містобудівній документації.

У разі якщо проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки підлягає обов'язковій державній експертизі землевпорядної документації, погоджений проект подається замовником або розробником до центрального органу виконавчої влади, що здійснює реалізацію державної політики у сфері земельних відносин, або його територіального органу для здійснення такої експертизи.

Коментар:

Загальна характеристика. Запровадження комісій було спрямоване на спрощення процедури набуття прав на земельні ділянки. Між тим, непродуманість законодавчої новації робить її ефект незначним. Запровадження комісії майже нічого не змінює в суті правового регулювання: зацікавленій особі, як і раніше, необхідно отримати цілий набір погоджень. Причому на практиці збирати їх доводиться часто, як і раніше, "поштучно".

На наш погляд, для дійсного спрощення процедури набуття прав на земельні ділянки від механізму погодження необхідно відмовитися повністю - сьогодні воно є лише механізмом забезпечення безвідповідальності, коли "крайнього" за незаконне або нераціональне рішення знайти неможливо.

До ч. ч. 1 та 2. Чинне законодавство передбачає погодження комісією проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок (ч. 8 ст. 118, ч. 4 ст. 123 ЗКУ) та матеріалів щодо вибору місця розташування об'єкта (ч. 8 ст. 151 ЗКУ).

До ч. 3. Із положень коментованої частини випливає, що у випадках, коли вимагається погодження "комісією", фактично вимагається погодження (1) органом по земельних ресурсах, (2) природоохоронним і (3) санітарно-епідеміологічним органами (див. також п. "д" ч. 1 ст. 41 Закону України "Про забезпечення санітарного та епідемічного благополуччя населення"), (4) органом архітектури та (5) органом охорони культурної спадщини (п. 17 ст. 5, п. 9 ч. 1 ст. 6 Закону України "Про охорону культурної спадщини"). Також у відповідних випадках передбачене погодження із органами лісового та водного господарства та гірничого нагляду.

Надання погоджень фрагментарно регламентується лише на підзаконному рівні. Так, наказом Мінприроди від 05.11.2004 N 434 затверджено Порядок погодження природоохоронними органами матеріалів щодо вилучення (викупу), надання земельних ділянок.

До ч. 4. Коментована частина не передбачає чіткого розподілу відповідальності щодо забезпечення роботи комісії. На практиці основний тягар зазвичай лягає на орган земельних ресурсів.

До ч. 5. Положення коментованої частини є декларативними. Зі змісту наступної частини випливає, що комісія як така нічого не погоджує - натомість, погоджують відповідну документацію представники органів, що входять до її складу. Причому кожен індивідуально.

До ч. 6. Коментована частина ще раз підтверджує очевидний висновок, за яким комісія не є самостійним органом (суб'єктом правовідносин), а, натомість, являє собою "збірну" представників інших органів. Єдине позитивне значення коментованої частини - це те, що вона підтверджує позицію, яка висловлювалася авторами ще до доповнення Кодексу ст. 1861. Ця позиція полягає в тому, що негативний висновок будь-якого з органів, що погоджують документацію із землеустрою (а так само ненадання висновку протягом встановленого законом строку) сам по собі не перешкоджає прийняттю позитивного рішення по документації. Оцінюватися повинен не сам факт наявності висновку (позитивного, чи з зауваженнями, чи негативного), а наведені у ньому мотиви.

Лише з цих мотивів можна погодитися із позицією Держкомзему (зараз - Держземагенство), який не схильний розглядати висновок комісії як документ дозвільного характеру, що відповідно до Закону України "Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності" дозволяє застосовувати принцип "мовчазної згоди". Даний принцип гарантує, що суб'єкт "набуває право на провадження певних дій щодо здійснення господарської діяльності або видів господарської діяльності без отримання відповідного документа дозвільного характеру, за умови якщо суб'єктом господарювання або уповноваженою ним особою подано в установленому порядку заяву та документи в повному обсязі, але у встановлений законом строк документ дозвільного характеру або рішення про відмову у його видачі не видано або не направлено" (ст. 1 Закону). Повторимося: на наш погляд, висновок не надає (як і не позбавляє) права на здійснення господарської діяльності, це суто процедурний документ, в якому різні органи виявляють своє ставлення до порушеного питання, не приймаючи рішення по суті.

До ч. 7. Положення коментованої статті є переказом "своїми словами" по відношенню до конкретної ситуації норми ч. 2 ст. 19 Конституції України. На жаль, замість того, щоб удосконалювати праворозуміння та правозастосування, вітчизняна правова система йде шляхом роз'яснення закону в самому ж законі.

До ч. 8. Положення, передбачене коментованою частиною, затверджено постановою КМУ "Деякі питання реалізації статті 1861 Земельного кодексу України" від 23.12.2009 N 1420. Певний час дія пп. 1, 2, 3 даної постанови була зупинена (зупинена ухвалою окружного суду м. Києва з 04.02.2010 по справі 2а-828/10/2670, відновлена рішенням окружного суду м. Києва по тій же справі 19.05.2010 р).

До ч. 9. Положення коментованої частини правового навантаження не несуть, оскільки не можуть змінити існуючої структури, повноважень та ієрархії органів виконавчої влади.