Земельний кодекс України (ЗКУ). Науково-практичний коментар.

1. Віднесення земель до тієї чи іншої категорії здійснюється на підставі рішень органів державної влади, Верховної Ради Автономної Республіки Крим, Ради міністрів Автономної Республіки Крим та органів місцевого самоврядування відповідно до їх повноважень.

Зміна цільового призначення земельних ділянок здійснюється за проектами землеустрою щодо їх відведення.

2. Зміна цільового призначення земельних ділянок державної або комунальної власності провадиться Верховною Радою Автономної Республіки Крим, Радою міністрів Автономної Республіки Крим, органами виконавчої влади або органами місцевого самоврядування, які приймають рішення про затвердження проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок та передачу цих ділянок у власність або надання у користування відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу.

3. Зміна цільового призначення земельних ділянок приватної власності здійснюється за ініціативою власників земельних ділянок.

Зміна цільового призначення земельних ділянок приватної власності провадиться:

щодо земельних ділянок, розташованих у межах населеного пункту, - сільською, селищною, міською радою;

щодо земельних ділянок, розташованих за межами населених пунктів, - районною державною адміністрацією, а щодо земельних ділянок, розташованих за межами населених пунктів, що не входять до території району, або в разі якщо районна державна адміністрація не утворена, - Радою міністрів Автономної Республіки Крим, обласною державною адміністрацією.

Проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки приватної власності, цільове призначення якої змінюється, розробляється на замовлення власника земельної ділянки без надання дозволу Радою міністрів Автономної Республіки Крим, органу виконавчої влади, органу місцевого самоврядування на його розроблення.

Проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки розробляється в порядку, встановленому законом.

Проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки погоджується в порядку, встановленому статтею 186¹ цього Кодексу.

Рада міністрів Автономної Республіки Крим, орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування у місячний строк з дня отримання проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, погодженого в порядку, встановленому статтею 186¹ цього Кодексу, приймає рішення про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки та зміну її цільового призначення.

Відмова Ради міністрів Автономної Республіки Крим, органу виконавчої влади чи органу місцевого самоврядування у зміні цільового призначення земельної ділянки або залишення клопотання без розгляду можуть бути оскаржені до суду.

4. Зміна цільового призначення земель, зайнятих лісами, провадиться з урахуванням висновків органів виконавчої влади Автономної Республіки Крим з питань лісового господарства та з питань охорони навколишнього природного середовища, центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері лісового господарства, обласних, Київської, Севастопольської міських державних адміністрацій.

У разі прийняття рішення щодо зміни цільового призначення земельних лісових ділянок обласними, Київською, Севастопольською міськими державними адміністраціями такий висновок надається центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони навколишнього природного середовища. Зміна цільового призначення земельних лісових ділянок Кабінетом Міністрів України не потребує погоджень з іншими органами.

5. Види використання земельної ділянки в межах певної категорії земель (крім земель сільськогосподарського призначення та земель оборони) визначаються її власником або користувачем самостійно в межах вимог, встановлених законом до використання земель цієї категорії, з урахуванням містобудівної документації та документації із землеустрою.

Земельні ділянки сільськогосподарського призначення використовуються їх власниками або користувачами виключно в межах вимог щодо користування землями певного виду використання, встановлених статтями 31, 33 - 37 цього Кодексу.

Земельні ділянки, що належать до земель оборони, використовуються виключно згідно із Законом України "Про використання земель оборони".

Коментар:

До ч. 1. Віднесення земель до певної категорії відбувається при їх передачі у власність або наданні у користування шляхом затвердження відповідних землевпорядних проектів або прийняття рішення про створення об'єктів природоохоронного та історико-культурного призначення (див. ч. 2 ст. 20 ЗКУ та коментар до неї).

Щодо поняття "цільове призначення земель" див. коментар до ч. 1 ст. 19 ЗКУ.

На жаль, на даний час можливість або неможливість зміни цільового призначення певної земельної ділянки обумовлюється суб'єктивною позицією відповідних органів, що погоджують проекти землеустрою та затверджують їх.

До ч. 2. Щодо зміни цільового призначення земельних ділянок при передачі їх у власність та наданні в користування, у тому числі в поєднанні з викупом та вилученням земельних ділянок, див. ст. ст. 118, 123, 146, 149 - 151, 186 ЗКУ та коментар до ст. ст. 118, 123, 146, 149 - 151, 186 ЗКУ.

Особливості зміни цільового призначення земельних ділянок при створенні об'єктів природоохоронного призначення див. у розділі VII "Порядок створення й оголошення територій та об'єктів природно-заповідного фонду" Закону України "Про природно-заповідний фонд України".

Щодо зміни цільового призначення земельних ділянок при створенні об'єктів історико-культурного призначення див. п. 14 ст. 5 Закону України "Про охорону культурної спадщини", що відносить "визначення меж територій пам'яток національного значення та затвердження їх зон охорони, охоронюваних археологічних територій, історичних ареалів населених місць" до повноважень центрального органу виконавчої влади у сфері охорони культурної спадщини (на сьогодні - Міністерство культури України), та інші норми названого закону, які визначають компетенцію щодо оголошення об'єктами історико-культурного призначення (ст. ст. 4, 5, 31, 33).

До ч. 3. На даний час законодавство, на наш погляд, дещо штучно "розриває" процедури зміни цільового призначення земельних ділянок, що знаходяться у власності фізичних і юридичних осіб, та зміни цільового призначення інших земельних ділянок. Між тим, як видається, принципових відмінностей у цих процедурах немає та бути не повинно.

Коментована норма передбачає, що зміна цільового призначення "земель, які перебувають у власності громадян або юридичних осіб, здійснюється за ініціативою власників земельних ділянок у порядку, що встановлюється Кабінетом Міністрів України". На реалізацію цієї норми КМУ прийнято постанову від 11.04.2002 N 502 "Про затвердження Порядку зміни цільового призначення земель, які перебувають у власності громадян або юридичних осіб".

Велике практичне значення, якого набувають у сучасних умовах питання зміни цільового призначення земельних ділянок, зумовлюють потребу зупинитися на процедурі зміни цільового призначення детально.

Процедура зміни цільового призначення земель включає в себе:

• подання заяви із доданими документами власником земельної ділянки "до сільської, селищної, міської ради, якщо земельна ділянка розташована в межах населеного пункту, або районної держадміністрації, якщо земельна ділянка розташована за межами населеного пункту" (п. 2 Порядку, затв. згаданою постановою від 11.04.2002 N 502). Серед документів, що мають додаватися до заяви, згадане "обґрунтування необхідності зміни цільового призначення". У правозастосовчій діяльності відсутнє єдине розуміння цього терміну. Часто вимагається надання обґрунтування у формі містобудівного обґрунтування, проекту будівництва, типового проекту тощо. На наш погляд, обґрунтування може бути виконане у довільній формі;

• надання дозволу на підготовку (перепогодження) проекту відведення (п. 3 Порядку), строк на що складає 1 місяць. Його дотримання є проблематичним, особливо у випадку прийняття рішень органами місцевого самоврядування;

• складання проекту відведення у строк, визначений договором, що практично становить не менше 1 місяця (див. також постанову КМУ "Про затвердження Порядку розроблення проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок" 26.05.2004 N 677, "Про затвердження Типового договору про розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки" 04.03.2004 N 266);

• погодження або перепогодження (у Київській області, наприклад, практика "перепогодження" проектів відсутня - в усіх випадках складається новий проект відведення) проекту відведення (п. 6 Порядку) (1) органом земельних ресурсів, (2) санітарно-епідеміологічним органом, (3) органом архітектури, (4) органом охорони культурної спадщини, (5) природоохоронним органом. Щодо земель, зайнятих лісами, див. також ч. 4 коментованої статті. На даний час представники усіх перерахованих органів здійснюють положення у складі "комісії з розгляду питань, пов'язаних з погодженням документації із землеустрою" (див. ст. 1861 ЗКУ та коментар до неї);

• проведення державної землевпорядної експертизи (п. 6 Порядку передбачає її проведення в усіх випадках, проте слід враховувати, що обов'язковій експертизі підлягають лише деякі проекти землеустрою щодо відведення земельних ділянок - див. абз. 7 ст. 9 Закону України "Про державну землевпорядну експертизу землевпорядної документації"). Щодо правового регулювання проведення експертизи див. Закон України "Про державну землевпорядну експертизу землевпорядної документації", ч. 3 ст. 186 ЗКУ та коментар до неї;

• у разі, якщо рішення про зміну цільового призначення (п. 9 Порядку) приймається обласною державною адміністрацією або КМУ, надається висновок районної державної адміністрації;

• у разі, якщо рішення про зміну цільового призначення приймається КМУ (п. 10 Порядку), надається також висновок обласної державної адміністрації;

• в деяких областях існує практика надання висновків обласних рад, що законодавством не передбачено;

• прийняття рішення щодо зміни цільового призначення органом, що визначається відповідно до п. п. 7 - 10 Порядку. За існуючою практикою, у разі незгоди зі зміною цільового призначення відповідні органи не приймають рішення про відмову, а просто утримуються від винесення будь-якого рішення. Таким чином, процедура відведення просто "зависає" у повітрі. Така практика є, поза сумнівом, незаконною;

• перенесення проекту відведення в натуру (на місцевість), видача та реєстрація державного акта на право власності зі зміненим цільовим призначенням (див. коментар до ст. 126 ЗКУ).

На практиці зустрічаються відхилення від процедури зміни цільового призначення земель, передбаченої вказаним порядком. Наприклад, розпорядженням Київської обласної державної адміністрації від 05.05.2005 N 236 "Про тимчасову зміну повноважень у зв'язку з проведенням комплексної перевірки дотримання вимог законодавства, реалізації державної політики у сфері регулювання земельних відносин, використання та охорони земель згідно з Розпорядженням Президента України від 20.04.2005 N 985/2005-рп" було передбачено погодження питання зміни цільового призначення земельної ділянки з т. з. "робочою групою". Є практика вимагання документів про оплату "послуг" із погодження проекту відведення, існує також практика вимагання акта погодження місця розташування об'єкта або акта обстеження земельної ділянки, на незаконність чого вірно вказав Державний комітет України по земельних ресурсах у листі від 07.02.2006 року N 14-17-100165/952.

Фактична загальна тривалість процедури зміни цільового призначення, якщо всі рішення приймаються максимально оперативно, складає від 3 (якщо рішення приймається районною державною адміністрацією) до 12 місяців (якщо рішення приймається КМУ). Проте у ситуаціях, коли розгляд питання затягується, процедура може тривати нескінченно.

До ч. 4. Положення коментованої частини про те, що зміна "цільового призначення земель, зайнятих лісами, провадиться з урахуванням висновків органів виконавчої влади з питань охорони навколишнього природного середовища та лісового господарства" кореспондують нормам ст. 62 Лісового кодексу України.

Закон не містить вказівки на безумовну обов'язковість згаданих у ч. 4 ст. 20 ЗКУ висновків, проте на практиці розуміється саме так. На наш погляд, підставою для відмови у зміні цільового призначення може бути не сам факт наявності негативного висновку, а лише передбачені законодавством підстави для відмови, які можуть бути (або не бути) вказані у висновку.

До ч. 5. Цільове використання (використання за цільовим призначенням) земельної ділянки вважається одним із принципів земельно-правового регулювання (див. ст. ст. 91, 96 та ін. ЗКУ). Разом із тим, у земельному законодавстві без належної послідовності та чіткого розмежування вживаються терміни "основне цільове призначення", "цільове призначення", "функціональне призначення", "цільове використання", "вид використання" земельної ділянки, часто вони змішуються. Загалом, часто досить важко сказати, що ж є цільовим призначенням конкретної земельної ділянки. Існувала хибна практика надто вузького визначення цільового призначення у правоустановчих документах на земельні ділянки (наприклад, "будівництво триповерхової офісної будівлі із підземним паркінгом"), що давало привід вважати будь-яке відхилення від нього нецільовим використанням (в описаному прикладі збудувати чотириповерхову будівлю без паркінгу було вже проблематично). Істотні проблеми виникали при використанні присадибних ділянок для різних видів підприємницької діяльності - як правило, власників, що бажали влаштувати маленький магазин, кафе тощо, змушували проходити складну та обтяжливу процедуру зміни цільового призначення земельної ділянки (див. ч. 3 ст. 20 ЗКУ та коментар до неї).

Нова ч. 5 коментованої статті (стаття доповнена частиною 1 Закону України від 05.11.2009 N 1702-VI) спрямована на вирішення описаної проблеми "ручного" і надто вузького визначення цільового призначення земельних ділянок. Відповідно до неї, земельна ділянка може використовуватися у будь-який спосіб, який відповідає категорії земельної ділянки. Тому, наприклад, для того, щоб збудувати на земельній ділянці, яка була надана у власність як присадибна, кафе, змінювати її цільове призначення потреби немає, оскільки будівництво кафе повністю відповідає категорії "землі житлової та громадської забудови", до якої була віднесена земельна ділянка при її наданні у власність як присадибної (див. ст. 38 ЗКУ та коментар до неї).

Звичайно, крім належності земельної ділянки до категорії, режим її використання визначається також іншими обставинами: містобудівної документацією (див. ст. 39 ЗКУ та коментар до неї), наявністю зон із особливим режимом використання (див. ст. ст. 112 - 115 ЗКУ) тощо.

Винятки із описаного правила (на наш погляд, не зовсім виправдані) встановлені абзацом другим коментованої частини щодо деяких земель сільськогосподарського призначення (див. ст. ст. 31, 33 - 37 ЗКУ та коментар до статей 31, 33, 34, 35, 36, 37 ЗКУ). Положення цього абзацу слід розуміти розширено - звичайно, не можна розглядати як нецільове використання земельних ділянок, скажімо, для товарного сільськогосподарського виробництва, що у цьому абзаці не згадане - такий вид використання сільськогосподарських земель передбачено, зокрема, п. "а" та "б" ч. 3 ст. 22 ЗКУ).

Застереження щодо земель оборони в абзаці третьому коментованої частини особливого смислового навантаження не несе, оскільки Закон України "Про використання земель оборони" є надто декларативним та конкретики у визначенні цільового призначення не несе (див. ст. 77 ЗКУ та коментар до неї).