Земельний кодекс України (ЗКУ). Науково-практичний коментар.

1. Землі України за основним цільовим призначенням поділяються на такі категорії:

а) землі сільськогосподарського призначення;

б) землі житлової та громадської забудови;

в) землі природно-заповідного та іншого природоохоронного призначення;

г) землі оздоровчого призначення;

ґ) землі рекреаційного призначення;

д) землі історико-культурного призначення;

е) землі лісогосподарського призначення;

є) землі водного фонду;

ж) землі промисловості, транспорту, зв'язку, енергетики, оборони та іншого призначення.

2. Земельні ділянки кожної категорії земель, які не надані у власність або користування громадян чи юридичних осіб, можуть перебувати у запасі.

Коментар:

1. До ч. 1.

1.1. "Основне цільове призначення", "цільове призначення". Поділ земель на категорії "за основним цільовим призначенням" є інструментом регулювання їх використання, оскільки згідно із земельним законодавством України земельна ділянка може (і навіть повинна) використовуватися власниками та користувачами "за цільовим призначенням" (див. п. "а" ч. 1 ст. 91, п. "а" ч. 1 ст. 96 ЗКУ, а також положення ЗКУ та інших актів законодавства щодо правового режиму окремих категорій земель).

Між тим, у ч. 1 ст. 19 вжитий термін "основне цільове призначення", а практично у всіх приписах земельного законодавства, що визначають вимоги до використання земельних ділянок та відповідальність за їх недотримання - термін "цільове призначення". Це породжувало різні підходи до визначення співвідношення цих понять. Зокрема:

1) часто вважалося, що основне цільове призначення може поділятися на кілька цільових призначень в межах однієї і тієї самої категорії: так, землі сільськогосподарського призначення поділяються на землі, надані для ведення фермерського господарства, ведення особистого селянського господарства, товарного виробництва тощо (див. главу 5 ЗКУ та коментар до неї); землі житлової та громадської забудови поділяються на присадибні земельні ділянки (ст. 40 ЗКУ), земельні ділянки багатоквартирних житлових будинків (ст. 42 ЗКУ) тощо;

2) на противагу, інший варіант тлумачення полягав у тому, що термін "основне" у ч. 1 ст. 19 ЗКУ не несе смислового навантаження, і значення понять "основне цільове призначення" та "цільове призначення" є тотожним.

Обрання одного із цих варіантів тлумачення мало велике практичне значення, адже дозволяло по-різному оцінити правомірність використання конкретної ділянки. Наприклад, якщо керуватися першим підходом, використання присадибної ділянки для будівництва кафе буде нецільовим, а отже, неправомірним (оскільки замість "будівництва та обслуговування житлового будинку, господарських споруд" її використано за "іншим цільовим призначенням"). Якщо ж керуватися другим підходом (саме на цих позиціях знаходяться автори), будівництво кафе буде використанням за цільовим призначенням, оскільки охоплюється основним цільовим призначенням земель житлової та громадської забудови.

Тривалий час практика застосування положень закону в аналогічних ситуаціях складалася по-різному, поки Законом України N 1702-VI від 05.11.2009 Верховна Рада не "внесла ясність". Доповнивши ст. 20 ЗКУ частиною 5, парламент створив гібрид двох підходів. Із зазначеної норми випливає, що відносно більшості категорій земель будь-яке використання в межах основного цільового призначенням земель даної категорії буде використанням за цільовим призначенням. Проте це не стосується земель сільськогосподарського призначення та земель оборони.

З точки зору формальної логіки це нагадує ситуацію із відомого анекдоту - "крокодильчики літають, але низько". Проте не будемо коментувати доцільність такого законодавчого рішення. Зазначимо лише, що поділ земель на категорії в сукупності з вимогою їх цільового використання є взагалі надзвичайно невдалою правовою конструкцією.

Ведучи мову про поняття "основне цільове призначення", "цільового призначення", слід згадати наказ Держкомзему від 23.07.2010 N 548, яким затверджено Класифікацію видів цільового призначення земель. Метою використання даної класифікації є забезпечення обліку земельних ділянок за видами цільового призначення у державному земельному кадастрі; формування звітності із земельних ресурсів (п. 1.2, 1.3 Класифікації). Слід наголосити, що Класифікатор не може використовуватися для оцінки того, чи цільовим є певний вид використання земельної ділянки, чи ні - для цього слід використовувати виключно положення ЗКУ, насамперед, ч. 5 ст. 20 та положення про правовий режим відповідної категорії земель.

1.2. Категорії земель. Кожна із передбачених у ч. 1 ст. 19 ЗКУ категорій земель має особливий правовий режим (див. коментар до ч. 2 ст. 18 ЗКУ). Щодо змісту правових режимів окремих категорій земель див. гл. 5 - 13 ЗКУ та коментар до глав 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12, 13 ЗКУ.

Не можемо не відзначити, що, на наш погляд, існуючий поділ земель на категорії вже не відповідає реаліям сьогодення і потребує перегляду93. Він може бути збережений лише як елемент статистичного обліку, фіксуючи фактичне використання земель. Натомість, використання земель не може будуватися на основі їх поділу на заздалегідь задані законом категорії із дозволеними видами використання. Насамперед, це суперечить принципу раціонального використання земель, оскільки не дозволяє чи принаймні дуже і дуже ускладнює багатофункціональне використання земельної ділянки і не забезпечує гнучкості у такому використанні. Водночас, саме багатофункціональне використання земель в більшості випадків є раціональним.

Крім того, досвід функціонування системи поділу земель на категорії із заданим правовим режимом свідчить про те, що, незважаючи на багаторічний досвід законотворення, логічно узгодженої та всеохоплюючої системи так і не було вироблено. А це, на наш погляд, вказує на принципову неможливість створення несуперечливої моделі такого варіанту правового регулювання. Так, звертають на себе такі внутрішні суперечності системи поділу земель на категорії:

 (1) Незважаючи на формулювання ст. 19 ЗКУ, що проголошує поділ земель на категорії саме за критерієм цільового призначення, це не завжди відповідає дійсності. Насправді в багатьох випадках земельні ділянки відносяться до певної категорії не за їх цільовим призначенням, а, наприклад, за суб'єктом використання (див., наприклад, положення ст. 68 ЗКУ, ст. 23 Закону України "Про транспорт" щодо земель транспорту, ст. 77 ЗКУ щодо земель оборони), або ж з використанням критерію територіального розміщення (див. ст. 38 ЗКУ щодо визначення земель житлової та громадської забудови).

 (2) На даний момент слід констатувати, що правові режими окремих категорій земель не наповнені реальним нормативним змістом. Законодавець, проголосивши правило, за яким землі використовуються лише відповідно до їх цільового призначення (ст. ст. 91, 96 ЗКУ), цим самим взяв на себе обов'язок охопити переліком категорій земель увесь земельний фонд України і детально врегулювати правовий режим кожної з категорій земель. Задача дуже серйозна, і, на наш погляд, незважаючи на багаторічну правотворчість, на сьогодні не виконана.

У спеціальній юридичній літературі неодноразово зверталася увага на прогалини у правовому режимі різних категорій земель: населених пунктів, рекреаційного призначення, оборони тощо94.

 (3) Крім того, існуюча класифікація земель на категорії не охоплює всіх земель. Наприклад, взагалі поза межами існуючої класифікації земель залишаються землі загального користування населених пунктів (згадуються у ч. 3 ст. 83 ЗКУ). Навряд чи можна вважати задовільним те, що ці землі "ховаються" за формулою "землі іншого призначення" (п. "ж" ч. 1 ст. 19 ЗКУ).

 (4) Цільове призначення земельних ділянок на сьогодні встановлюється індивідуально, вручну, що сприяє корупції, не дозволяє комплексно використовувати великі території і перешкоджає розвитку економіки.

Приклад земель, не охоплених класифікацією ст. 19 ЗК: на фотографії - знак "Мисливські угіддя Корецької районної організації УТМР. Полювання без дозволу заборонене" (Рівненська обл.)

Користувачем мисливських угідь є Корецька районна організація УТМР.

Організаціям Українського товариства мисливців та рибалок (УТМР) надано у користування 34,8 млн. га, або 73,7 % мисливських угідь України, підприємствам Держкомлісгоспу України - 6,5 млн. га (13,7 %), Товариству військових мисливців та рибалок (ТВМР) - 0,9 млн. га (1,8 %), 5,1 млн. га (10,8 %) - іншим користувачам, яких налічується понад 90. Збільшується площа мисливських угідь, наданих у користування мисливським клубам і організаціям95.

Вважаємо, що слід повністю підтримати В. В. Носіка в тому, що "поділ земель на чітко визначену кількість категорій з особливим правовим режимом для кожної з них створює реальні перешкоди у здійсненні громадянами та юридичними особами суб'єктивних земельних прав"96, натомість, правовий режим землі має визначатися "на основі планування територій з урахуванням вимог чинного законодавства України щодо формування національної екологічної мережі"97.

Звичайно, в разі реалізації такого підходу продовжуватимуть існувати землі, режим яких буде визначатися безпосередньо законом чи іншими нормативно-правовими актами, що до планувальної документації не належать, причому у т. ч. за принципом "дозволено те, що передбачено" - найбільш очевидним прикладом є землі природно-заповідного фонду. Проте вони складатимуть лише частину всіх земель України.

1.3. Визначення належності земельної ділянки до тієї чи іншої категорії земель. Цільове призначення земельної ділянки (а отже, і належність її до певної категорії) на сьогодні на практиці визначають кількома способами, що можуть давати різні результати: (1) за фактичним становищем (наприклад, якщо на ділянці знаходиться ліс або водний об'єкт), (2) за даними державного реєстру земель, які можуть суперечити існуючому фактичному становищу, землевпорядній та містобудівній документації тощо, (3) за даними землевпорядної документації (проектами відведення тощо), (4) за даними статистичної звітності (т. з. форми 6-зем тощо - див. ст. 203 ЗКУ та коментар до неї) - такий підхід часто практикують податкові органи та органи прокуратури.

На наш погляд, визначальними для з'ясування цільового призначення земельної ділянки є дані державного реєстру земель (ст. 202 ЗКУ), крім випадків, коли закон пов'язує належність земельної ділянки до певної категорії із її характеристиками - наприклад, наявністю на ній водного об'єкта (див. ст. 58 ЗКУ). Що ж стосується статистичної звітності, вона може лише відображати існуючий фактичний стан, проте не може сама по собі визначати цільове призначення земельної ділянки.

До ч. 2. Згідно із положеннями коментованої частини, землі будь-якої категорії, "які не надані у власність або користування громадян чи юридичних осіб, можуть перебувати у запасі". Невдалим слід визнати вживання у коментованій статті слова "можуть". Як видається, виходячи із мети даної норми, а також із системного тлумачення норм земельного законодавства, які не передбачають формальної процедури віднесення земель до запасу, формулювання "можуть" не слід тлумачити буквально. Не надані у власність або користування громадян чи юридичних осіб землі "автоматично" (ipso iure) перебувають у запасі, тому приймати рішення про "віднесення" чи "зарахування" земель до запасу (така практика існує) не потрібно.

Слід наголосити, що такі землі не є нічийними: вони перебувають або у комунальній, або у державній власності, на що вказують положення ч. 2 ст. 83, ч. 1 ст. 84 ЗКУ. До розмежування земель державної та комунальної власності всі землі запасу перебувають у державній власності (див. п. 12 розд. X "Перехідні положення" ЗКУ).

Землі запасу за чинним ЗКУ не є окремою категорією земель, оскільки критерій, за яким вони виділяються, не пов'язаний із їх цільовим призначенням.