Земельний кодекс України (ЗКУ). Науково-практичний коментар.

До повноважень обласних рад у галузі земельних відносин на території області належить:

а) розпорядження землями, що знаходяться у спільній власності територіальних громад;

б) виключено 

в) забезпечення реалізації державної політики в галузі використання та охорони земель;

г) погодження загальнодержавних програм використання та охорони земель, участь у їх реалізації на відповідній території;

ґ) затвердження та участь у реалізації регіональних програм використання земель, підвищення родючості ґрунтів, охорони земель;

д) координація діяльності місцевих органів земельних ресурсів;

е) організація землеустрою;

є) внесення до Верховної Ради України пропозицій щодо встановлення та зміни меж районів, міст;

ж) встановлення та зміна меж сіл, селищ, що не входять до складу відповідного району, або у разі, якщо районна рада не утворена;

з) вирішення земельних спорів;

и) вирішення інших питань у галузі земельних відносин відповідно до закону.

Коментар:

Загальна характеристика. Згідно із ч. 4 ст. 140 Конституції України обласні ради є органами місцевого самоврядування, що представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ та міст. Рада в межах своїх повноважень приймає нормативні та інші акти у формі рішень (ч. 1 ст. 59 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні").

Згідно із п. 21 ч. 1 ст. 43 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" питання регулювання земельних відносин вирішуються обласними радами виключно на їх пленарних засіданнях.

До пункту "а". Положення п. "а" коментованої статті передбачають, що обласні ради уповноважені розпоряджатися землями спільної власності територіальних громад (ч. 5 ст. 83 ЗКУ). Слід зазначити, що на сьогодні дане положення залишається декларативним, оскільки в Україні поки що не існує не лише земель спільної власності територіальних громад, а і земель комунальної власності як таких, оскільки не відбулося розмежування земель державної власності на землі державної та комунальної власності (див. п. п. 10 - 12 розд. X "Перехідні положення" ЗКУ та коментар до п. п. 10, 11, 12 розд. X "Перехідні положення" ЗКУ).

Положення про спільну власність територіальних громад передбачені ч. 3 ст. 86 ЗКУ. Зі змісту ст. ст. 86 - 89 ЗКУ випливає, що спільна власність територіальних громад може бути лише спільною частковою. Правові засади виникнення спільної часткової власності передбачені ст. 87 ЗКУ, а здійснення спільної часткової власності - ст. 88 ЗКУ.

До пункту "в". Положення п. "в", на наш погляд, мають декларативний характер. "Забезпечення реалізації державної політики в галузі використання та охорони земель" більш правильно вважати завданням, а не повноваженням обласних рад.

До пункту "г". Даним пунктом передбачено погодження обласними радами "загальнодержавних програм використання та охорони земель, участь у їх реалізації на відповідній території". Аналогічно, п. "в" ст. 7 ЗКУ передбачене також погодження загальнодержавних програм використання та охорони земель Верховною Радою АРК (але не передбачено погодження Київською та Севастопольською міськими радами - див. ст. 9 ЗКУ). Водночас, ст. 177 ЗКУ, спеціально присвячена загальнодержавним програмам використання та охорони земель, нічого не згадує про погодження обласними радами та Верховною Радою АРК загальнодержавних програм використання та охорони земель. Більш того, враховуючи, що ці програми затверджуються ВРУ (п. 6 ч. 1 ст. 85 Конституції України, п. "в" ст. 6, ч. 3 ст. 177 ЗКУ), видається, що вимога погодження програм із радам обласного рівня та Верховною Радою АРК обмежує конституційні повноваження ВРУ і є неконституційною.

Що стосуються згадки про участь у реалізації загальнодержавних програм використання та охорони земель, вона видається недоречною, оскільки, будучи затв. належним чином, програми у будь-якому випадку набувають обов'язковості для всіх суб'єктів, яким вони адресовані.

До пункту "ґ". Даний пункт передбачає повноваження обласних рад щодо затвердження та участі у реалізації "регіональних програм використання земель, підвищення родючості ґрунтів, охорони земель". Дане повноваження з необхідністю випливає із п. 16 ч. 1 ст. 43 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні", яка надає обласним радам повноваження щодо "затвердження програм соціально-економічного та культурного розвитку відповідно району, області, цільових програм з інших питань, заслуховування звітів про їх виконання".

У ст. 178 ЗКУ вживається термін "регіональні програми використання та охорони земель". Передбачено, що такі програми затверджують обласні ради, а розробляють обласні державні адміністрації. З цього випливає, що "регіональні програми використання земель, підвищення родючості ґрунтів, охорони земель" та "регіональні програми використання та охорони земель" - одне й те саме. Проте не можна не відзначити, що використання різних термінів для позначення одного й того самого явища є недоліком ЗКУ.

До пункту "д". Зміст повноважень із "координації діяльності місцевих органів земельних ресурсів", які передбачені у коментованому пункті, законом чітко не визначається. Враховуючи те, що між обласними радами та місцевими органами земельних ресурсів відсутні відносини підпорядкування, вважаємо, що повноваження із "координації" не можуть мати зобов'язуючого характеру, і передбачають лише налагодження взаємодії, інформаційного обміну, надання методичної допомоги тощо.

Щодо системи та повноважень органів земельних ресурсів див. ст. 15 ЗКУ та коментар до неї.

До пункту "е". Коментований пункт відносить до повноважень обласних рад організацію землеустрою. Дане положення має декларативний характер і не підкріплюється ні конкретними приписами ЗКУ, ні положеннями спеціального Закону України "Про землеустрій", де у п. "г" ст. 15 просто механічно дублюється. Із інших норм законодавства випливає, що в сфері організації землеустрою обласні ради, як і інші органи місцевого самоврядування, можуть бути замовниками проведення землевпорядних робіт (ст. 26 Закону України "Про землеустрій"), затверджувати відповідні замовлені ними проекти (ст. 182 ЗКУ) тощо.

До пункту "є". Положення п. "є" ст. 8 ЗКУ, за яким "внесення до Верховної Ради України пропозицій щодо встановлення та зміни меж районів, міст" належить до компетенції обласних рад, кореспондує положенням ч. 1 ст. 174 ЗКУ (див. коментар).

До пункту "ж". Положення п. "ж" ст. 8 ЗКУ, за яким до компетенції обласних рад віднесено "встановлення і зміна меж сіл, селищ", кореспондує положенням ч. 2 ст. 174 ЗКУ (див. коментар).

Відповідно до п. 26 ч. 1 ст. 43 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні", рішення з питань адміністративно-територіального устрою приймаються обласними радами виключно на їх пленарних засіданнях.

До пункту "з". Коментований пункт відносить до повноважень обласних рад вирішення земельних спорів. Хоча ч. 2 ст. 158 ЗКУ в принципі передбачає вирішення органами місцевого самоврядування земельних спорів "у межах населених пунктів щодо меж земельних ділянок, що перебувають у власності і користуванні громадян, та додержання громадянами правил добросусідства, а також спори щодо розмежування меж районів у містах", на наш погляд, при цьому маються на увазі сільські, селищні та міські ради. З огляду на вказане, вважаємо положення п. "з" ст. 8 ЗКУ декларативним та таким, що не має механізму реалізації.

До пункту "и". Обласні ради наділені досить широким колом повноважень у галузі земельних відносин, які безпосередньо не згадані у ст. 8 ЗКУ. Частина з них перераховані у самому ЗКУ: наприклад, відповідно до ст. 189 ЗКУ, обласні ради наділені правом самоврядного контролю за використанням та охороною земель.

Значний обсяг повноважень обласних рад, що прямо чи опосередковано стосуються земельних відносин, передбачений ст. 43 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні". Зокрема, обласні ради вправі (виключно на своїх пленарних засіданнях) затверджувати обласні бюджети, вносити до них зміни (п. 17 ст. 43), вирішувати питання про надання дозволу на спеціальне використання природних ресурсів обласного значення, а також про скасування такого дозволу (п. 22 ст. 43), приймати рішення про організацію територій і об'єктів природно-заповідного фонду місцевого значення та інших територій, що підлягають особливій охороні (п. 24 ст. 43), та ін. Ціла низка повноважень обласних рад визначена ст. 15 Закону України "Про землеустрій" тощо.