Земельний кодекс України (ЗКУ). Науково-практичний коментар.

До повноважень Київської і Севастопольської міських рад у галузі земельних відносин на їх території належить:

а) розпорядження землями територіальної громади міста;

б) передача земельних ділянок комунальної власності у власність громадян та юридичних осіб відповідно до цього Кодексу;

в) надання земельних ділянок у користування із земель комунальної власності відповідно до цього Кодексу;

г) вилучення земельних ділянок із земель комунальної власності в порядку, передбаченому цим Кодексом;

ґ) викуп земельних ділянок для суспільних потреб міста;

д) припинення права користування земельними ділянками у випадках, передбачених цим Кодексом;

е) прийняття рішення щодо звільнення самовільно зайнятих земельних ділянок;

є) підготовка висновків щодо вилучення (викупу) та надання земельних ділянок із земель державної власності, що проводяться органами виконавчої влади;

ж) встановлення та зміна меж сіл, селищ, районів у містах;

з) організація землеустрою;

и) координація діяльності місцевих органів земельних ресурсів;

і) здійснення контролю за використанням і охороною земель комунальної власності, додержанням земельного та екологічного законодавства;

ї) обмеження, тимчасова заборона (зупинення) чи припинення використання земельної ділянки громадянами та юридичними особами в разі порушення ними вимог земельного законодавства;

й) інформування населення щодо надання, вилучення (викупу) земельних ділянок;

к) внесення у встановленому порядку пропозицій до Верховної Ради України щодо встановлення та зміни меж міст;

л) вирішення земельних спорів;

м) вирішення інших питань у галузі земельних відносин відповідно до закону.

Коментар:

Загальна характеристика. Київська та Севастопольська міські ради є органами місцевого самоврядування базового рівня - міськими радами, статус та повноваження яких визначаються насамперед Законом України "Про місцеве самоврядування в Україні". Проте названі ради повинні виконувати специфічні функції, пов'язані із статусом міста-героя Києва - столиці України, та статусом міста Севастополя як місця базування Чорноморського флоту України та Чорноморського флоту Російської Федерації. Через цю обставину статус Київської та Севастопольської міських рад відрізняється від статусу інших міських рад. Особливості здійснення місцевого самоврядування в містах Києві та Севастополі, відповідно до ч. 2 ст. 140 Конституції України, повинні визначатися окремими законами України.

На даний час особливості статусу Київської міської ради визначає Закон України "Про столицю України - місто-герой Київ". Спеціальний закон, що визначив би особливості статусу м. Севастополь, поки що відсутній (він кілька разів ухвалювався ВРУ, проте Президент України використовував щодо нього право вето78). Спроба врахувати особливості статусу міст Києва та Севастополя, а також їх міських рад, зроблена у ст. 9 ЗКУ.

Згідно з п. 34 ч. 1 ст. 26 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні", питання регулювання земельних відносин вирішуються міськими радами, у т. ч. міст Києва та Севастополя, виключно на їх пленарних засіданнях.

До пункту "а". Положення п. "а" коментованої статті передбачають, що Київська та Севастопольська міські ради уповноважені розпоряджатися землями територіальної громади міста. На сьогодні дане положення залишається декларативним, оскільки за відсутності розмежування земель державної власності (на землі державної та комунальної власності) в Україні поки що не існує земель територіальних громад як таких (див. п. п. 10 - 12 розд. X "Перехідні положення" ЗКУ та коментар до п. п. 10, 11, 12 розд. X "Перехідні положення ЗКУ).

До розмежування земель державної та комунальної власності міські ради розпоряджаються більшістю земель в межах міст, що перебувають у державній власності (див. п. 12 розд. X "Перехідні положення" ЗКУ). Для Києва характерна специфічна проблема відсутності визначеності меж міста79.

Розпорядження землями здійснюється міськими радами шляхом передачі земельних ділянок у власність громадян та юридичних осіб (п. "б" ст. 9 ЗКУ), надання земельних ділянок у користування із (п. "в" ст. 9 ЗКУ), вилучення земельних ділянок комунальної власності із користування (п. "г" ст. 9 ЗКУ), зміни цільового призначення земельних ділянок у випадках, не пов'язаних із їх вилученням та передачею у власність або наданням в користування (див. ст. 20 ЗКУ та коментар до неї).

До пункту "б". Київська та Севастопольська міські ради уповноважені передавати земельні ділянки комунальної власності у власність фізичних та юридичних осіб. Як вже зазначалося, до розмежування земель державної та комунальної власності це повноваження поширюється на певні державні землі в межах міст (п. 12 розд. X "Перехідні положення" ЗКУ).

Порядок передачі земельних ділянок у власність фізичних та юридичних осіб визначається гл. 19 - 21 ЗКУ (див. також коментар до статей, вміщених до названих глав).

До пункту "в". Київська та Севастопольська міські ради уповноважені надавати земельні ділянки комунальної власності у користування. Як вже було сказано вище, до розмежування земель державної та комунальної власності це повноваження поширюється на частину державних земель в межах міст (п. 12 розд. X "Перехідні положення" ЗКУ).

Порядок надання земельних ділянок у користування визначається ст. 123 ЗКУ (у випадку "неконкурентного" надання) та гл. 21 ЗКУ (у випадку визначення користувача на конкурентних засадах).

До пункту "г". Київська та Севастопольська міські ради уповноважені здійснювати "вилучення земельних ділянок із земель комунальної власності". До розмежування земель державної та комунальної власності це повноваження поширюється на певні державні землі в межах міст (п. 12 розд. X "Перехідні положення" ЗКУ).

Порядок вилучення земельних ділянок, які перебувають у користуванні, визначається ст. ст. 150, 151 ЗКУ.

До пункту "ґ". Коментований пункт надає Київській та Севастопольській міським радам право викупу земельних ділянок для суспільних потреб міст (детальніше див. коментар до ст. 146 ЗКУ).

До пункту "д". Київська та Севастопольська міські ради мають право припиняти право користування земельними ділянками у випадках, передбачених ЗКУ. Такими випадками є (1) добровільна відмова від права користування земельною ділянкою (п. "а" ст. 141 ЗКУ), (2) вилучення земельних ділянок (п. "ґ" ст. 9, п. "б" ст. 141 ЗКУ), (3) припинення права користування земельними ділянками, що використовуються з порушенням земельного законодавства: способами, які суперечать екологічним вимогам (п. "г" ст. 141, п. "б" ст. 143 ЗКУ), не за цільовим призначенням (п. "ґ" ст. 141, п. "а" ст. 143 ЗКУ), за умови систематичної несплати земельного податку або орендної плати (п. "д" ст. 141 ЗКУ).

Процедура припинення права користування визначається: при добровільній відмові від права користування земельною ділянкою - ст. 142 ЗКУ, при вилученні земельних ділянок - ст. ст. 150, 151 ЗКУ, при припиненні права користування земельними ділянками, що використовуються з порушенням земельного законодавства - ст. 144 ЗКУ.

До пункту "е". Коментованим пунктом до повноважень Київської та Севастопольської міських рад віднесено прийняття рішень щодо звільнення самовільно зайнятих земельних ділянок. Аналогічне положення (щодо Київської міської ради) міститься у п. 12 ст. 22 Закону України "Про столицю України - місто-герой Київ".

Дане положення є винятково декларативним і не узгоджується із іншими положенням земельного законодавства. Самовільне зайняття земельних ділянок є незаконним у будь-якому випадку, тому особи, що самовільно захопили земельні ділянки, зобов'язані їх звільнити незалежно від рішення міських рад або будь-яких інших органів. Проблема полягає лише у тому, що добровільно порушники роблять це досить рідко, і виникає потреба у застосуванні до них примусу. Проте рішення рад не є актами, що підлягають примусовому виконанню (див. перелік виконавчих документів, передбачений ч. 2 ст. 3 Закону України "Про виконавче провадження").

Для примусового звільнення земельних ділянок слід звертатися не до міських рад, а до суду. Відповідно до ч. 2 ст. 212 ЗКУ, "повернення самовільно зайнятих земельних ділянок провадиться за рішенням суду". Саме остання норма повинна застосовуватися для припинення самовільного використання земельних ділянок.

Цікаво відзначити досвід Київської міської ради, яка свого часу делегувала повноваження із прийняття рішення про "звільнення самовільно зайнятих земельних ділянок та знесення самовільно збудованих будівель і споруд без відшкодування витрат, здійснених за час незаконного користування" районним у місті радам (п. 2.2 нечинного нині рішення Київської міської ради N 164/885 від 08.06.2000 "Про передачу окремих повноважень районним в м. Києві радам з питань регулювання земельних відносин"). На виконання зазначеного рішення районні ради (на даний час ліквідовані) приймали рішення про звільнення земельних ділянок, зокрема, шляхом перенесення малих архітектурних форм, що знаходяться на ділянках, та самі ж забезпечували виконання таких рішень силами підпорядкованих їм структур. Це викликало численні і гострі конфлікти аж до силового протистояння.

До пункту "є". Коментованим пунктом до повноважень Київської та Севастопольської міських рад віднесена "підготовка висновків щодо вилучення (викупу) та надання земельних ділянок із земель державної власності, що проводяться органами виконавчої влади". Випадки та порядок реалізації даного повноваження визначені ст. ст. 123, 151 ЗКУ.

До пункту "ж". Положення п. "ж" ст. 9 ЗКУ, за яким до компетенції Київської та Севастопольської міських рад віднесено "встановлення та зміна меж сіл, селищ, районів у містах", кореспондує положенням ч. ч. 2 та 3 ст. 174 ЗКУ (див. коментар до ч. ч. 2, 3 ст. 174 ЗКУ).

Хоча п. 29 ч. 1 ст. 85 Конституції України до повноважень ВРУ віднесено "встановлення і зміну меж районів і міст", у даному випадку під терміном "район" не мається на увазі термін "район у місті" (див. Рішення Конституційного Суду України від 13.07.2001 у справі N 1-39/2001), тому положення п. "ж" коментованої статті Конституції України не суперечать.

Відповідно до п. 41 ч. 1 ст. 26 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" рішення з питань адміністративно-територіального устрою приймаються міськими радами виключно на їх пленарних засіданнях.

До пункту "з". Коментований пункт відносить до повноважень Київської та Севастопольської міських рад організацію землеустрою. Дане положення має декларативний характер і не підкріплюється конкретними приписами ні ЗКУ, ні спеціального Закону України "Про землеустрій", де у п. "б" ст. 16 воно просто механічно дублюється.

До пункту "и". Зміст повноважень із "координації діяльності місцевих органів земельних ресурсів", які передбачені у коментованому пункті, законом чітко не визначається. Враховуючи те, що між Київською та Севастопольською міськими радами та місцевими органами земельних ресурсів відсутні відносини підпорядкування, вважаємо, що повноваження із "координації" не можуть мати зобов'язуючого характеру і передбачають лише налагодження взаємодії, інформаційного обміну, надання методичної допомоги тощо.

Щодо системи та повноважень органів земельних ресурсів див. ст. 15 ЗКУ та коментар до неї.

Слід зауважити, що деякими міськими радами, у т. ч. Київською та Севастопольською (а також Сімферопольською, Харківською, Миколаївською, Чернівецькою та деякими іншими), створені власні органи земельних ресурсів поза межами єдиної системи органів земельних ресурсів, які перебрали на себе функції органу виконавчої влади з питань земельних ресурсів80. Наприклад, рішенням Київської міської ради N 18/18 від 23.05.2002 "Про питання управління земельними ресурсами в м. Києві" у складі виконавчого органу Київради (Київської міської державної адміністрації) було створено Головне управління земельних ресурсів. На Управління, зокрема, було покладено ведення державного земельного кадастру, моніторингу земель, здійснення землеустрою, проведення державної землевпорядної експертизи (п. 2.3 Положення, затв. рішенням Київської міської ради від 19.12.2002 р. N 182/342) - функції центрального органу виконавчої влади з питань земельних ресурсів. Слід підкреслити, що міська рада здійснює не просто "координацію", а безпосередньо керує діяльністю своїх виконавчих органів, що випливає із підконтрольності та підзвітності таких органів радам - див. ч. 2 ст. 11 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні".

Створення органів земельних ресурсів у складі виконавчих органів міських рад, у т. ч. Києва та Севастополя, в принципі правомірне. Проте така практика ґрунтується не на коментованій нормі, а на положеннях законодавства про місцеве самоврядування та місцеві державні адміністрації, яке дозволяє певну гнучкість у структурі виконавчих органів рад. Між тим, законодавство не дозволяє розширювати повноваження таких органів за рахунок центрального органу виконавчої влади з питань земельних ресурсів. Практику "самовільного захоплення" виконавчими органами рад компетенції центрального органу виконавчої влади з питань земельних ресурсів, як це відбулося в м. Києві, вважаємо незаконною.

Маємо відзначити, що Київська міська державна адміністрація має подвійний статус і здійснює, окрім своїх первинних функції місцевого органу виконавчої влади, також функції виконавчого органу Київради. У зв'язку із цим варто розмежовувати її повноваження як органу виконавчої влади (див. Закон України "Про місцеві державні адміністрації", ст. 17 ЗКУ) та повноваження виконавчого органу місцевої ради (Рішення Конституційного Суду України (у справі про особливості здійснення виконавчої влади та місцевого самоврядування у місті Києві) від 25.12.2003 N 21-рп/2003).

До пункту "і". Даним пунктом до повноважень Київської та Севастопольської міських рад віднесено здійснення контролю за використанням і охороною земель комунальної власності, додержанням земельного та екологічного законодавства. Таке формулювання видається не зовсім вдалим, оскільки "контроль за додержанням екологічного законодавства" охоплює "контроль за додержанням земельного законодавства", а "контроль за додержанням земельного законодавства" охоплює "контроль за використанням і охороною земель комунальної власності".

Детальніше щодо здійснення Київською та Севастопольською міськими радами як органами місцевого самоврядування контрольних повноважень див. ст. 189 ЗКУ та коментар до неї.

До пункту "ї". ЗКУ не конкретизує підстав та порядку застосування Київською та Севастопольською міськими радами "обмеження, тимчасової заборони (зупинення) чи припинення використання земельної ділянки громадянами та юридичними особами в разі порушення ними вимог земельного законодавства", що передбачені коментованим пунктом. На наш погляд, за своєю природою перераховані санкції у разі їх застосування до суб'єктів господарювання є господарсько-правовими, передбаченими ст. 246 ГКУ ("Обмеження та зупинення діяльності суб'єкта господарювання"), тому до відносин по застосуванню санкцій до суб'єктів господарювання слід застосовувати відповідні положення ГКУ (ст. ст. 238, 246, 249, 250).

Враховуючи те, що порушення земельного законодавства, за якого може виникнути потреба в "обмеженні, тимчасовій забороні (зупиненні) або припиненні використання земельної ділянки" практично завжди є порушенням законодавства про охорону навколишнього природного середовища, при застосуванні відповідних санкцій слід керуватися Постановою ВРУ "Про затвердження Порядку обмеження, тимчасової заборони (зупинення) чи припинення діяльності підприємств, установ, організацій і об'єктів у разі порушення ними законодавства про охорону навколишнього природного середовища" від 29.10.92, яка прийнята на виконання п. "в" ст. 13 Закону України "Про охорону навколишнього природного середовища".

До пункту "й". Коментованим пунктом передбачено інформування Київською та Севастопольською міськрадами "населення щодо надання, вилучення (викупу) земельних ділянок". Порядку та обсягу такого інформування ЗКУ та інші акти земельного законодавства України не визначають. Враховуючи, що у ст. 10 Закону України "Про інформацію" встановлено обов'язок органів місцевого самоврядування інформувати про свою діяльність та прийняті рішення, коментоване положення фактично не несе нормативного навантаження.

Інформація "щодо надання, вилучення (викупу) земельних ділянок" за своєю природою часто може розглядатися також як екологічна інформація (ст. 2 Конвенції про доступ до інформації, участь громадськості в процесі прийняття рішень та доступ до правосуддя з питань, що стосуються довкілля - т. з. "Орхуська конвенція"). Відносно цієї інформації встановлено позитивний обов'язок державних органів, у т. ч. Київської та Севастопольської міських рад, надавати таку інформацію ("інформувати населення") - див. ст. 5 Орхуської конвенції, ст. 251 Закону України "Про охорону навколишнього природного середовища". Слід, однак, відзначити недостатню формалізованість обов'язку саме з надання інформації "щодо надання, вилучення (викупу) земельних ділянок".

Громадяни також мають право на отримання інформації "щодо надання, вилучення (викупу) земельних ділянок" за своєю власною ініціативою шляхом подання т. з. інформаційного запиту (ст. 4 Орхуської конвенції, ст. 32 та ін. Закону України "Про інформацію"). Інформація також може надаватися при проведенні відповідних громадських слухань (ст. 13 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні").

Особливістю інформації "щодо надання, вилучення (викупу) земельних ділянок" є те, що вона включає в себе відомості про особу власника чи користувача земельної ділянки, або особу, якій земельна ділянка надається - принаймні, такими відомостями є адреса особи. Як видається, з урахуванням положень ст. 32 Конституції України, така інформація про особу може поширюватися без дозволу особи виключно у випадках, прямо передбачених законом. Разом із тим, не ґрунтується на законі практика обмеження доступу до інформації про сам факт надання земельних ділянок певним особам, що мала певний час місце, зокрема, у Києві.

До пункту "к". Даним пунктом передбачено внесення Київською та Севастопольською міськими радами пропозицій до ВРУ щодо встановлення та зміни меж міст (див. також ч. 1 ст. 174 ЗКУ). Порядок реалізації даного повноваження на даний час передбачений ст. ст. 173, 175 та 176 ЗКУ (див. також коментар до статей 173, 175, 176 ЗКУ).

До пункту "л". Пунктом "л" даної статті до повноважень Київської та Севастопольської міських рад віднесено вирішення земельних спорів. Щодо змісту та порядку реалізації даного повноваження див. ст. ст. 158 - 161 ЗКУ та коментар до статей 158, 159, 160, 161 ЗКУ.

До пункту "м". Даний пункт вказує на наявність інших повноважень Київської та Севастопольської міських рад у галузі земельних відносин, не передбачених у коментованій статті. До таких повноважень належать повноваження у галузі земельних відносин, які надані й іншим радам міського рівня (див. ст. 26 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні"): визначення в межах, встановлених Податковим кодексом України, ставок земельного податку та орендної плати у містах, прийняття рішень про організацію територій і об'єктів природно-заповідного фонду місцевого значення та інших територій, що підлягають особливій охороні; внесення пропозицій до відповідних державних органів щодо оголошення природних та інших об'єктів, що мають екологічну, історичну, культурну або наукову цінність, пам'ятками природи, історії або культури, які охороняються законом; надання згоди на розміщення на території міста нових об'єктів, сфера екологічного впливу діяльності яких згідно з діючими нормативами включає відповідну територію; затвердження місцевих містобудівних програм, генеральних планів забудови відповідних населених пунктів, іншої містобудівної документації; встановлення правил з питань благоустрою території населеного пункту, забезпечення в ньому чистоти і порядку, торгівлі на ринках, додержання тиші в громадських місцях, за порушення яких передбачено адміністративну відповідальність, та ін.

Перераховані повноваження здійснюються на умовах і в порядку, передбачених спеціальним законодавством. Наприклад, встановлення ставок земельного податку регламентується п. 275.3 ст. 275 ПКУ.

Особливі повноваження Київської міської ради, зумовлені статусом міста Києва як столиці України, передбачені ст. 22 Закону України "Про столицю України - місто-герой Київ". Зокрема, рада має право встановлювати за поданням відповідних центральних органів виконавчої влади більш високі нормативи екологічної безпеки та плати за забруднення навколишнього природного середовища в місті, враховуючи підвищені вимоги до охорони довкілля столиці.

Перерахованим повноваження Київської та Севастопольської міських рад у галузі земельних відносин також не вичерпуються.