Земельный кодекс Украины (ЗК Украины) с комментариями к статьям
Стаття 38. Визначення земель житлової та громадської застройки
К земель жилой и общественной застройки относятся земельные участки в пределах населенных пунктов, используемые для размещения жилой застройки, общественных зданий и сооружений, других объектов общего пользования.Комментарий
Землі житлової та громадської забудови займають 1,7 млн. га131.
Для отнесения земельного участка к землям жилой и общественной застройки закон предусматривает два условия: (1) земельный участок должен быть расположен в пределах населенного пункта, (2) она должна "использоваться для размещения жилой застройки, общественных зданий и сооружений, других объектов общего пользования ". Исчерпывающего перечня "объектов общего пользования" законодательство не определяет.
Понятие" границы населенных пунктов "определяется ч. 1 ст. 173 ЗКУ как "условная замкнутая линия на поверхности земли", отделяющая территорию соответствующего населенного пункта от других территорий (подробнее см.. ст. ст. 173 - 176 ЗКУ и комментарии к ст. ст. 173, 174, 175, 176 ЗКУ).
Положение комментируемой статьи о принадлежности к землям жилой и общественной застройки земельных участков," которые используются для размещения жилой застройки, общественных зданий и сооружений, других объектов общего пользования ", следует понимать расширительно: к данной категории земель относятся и участки, которые не используются, но предназначенные для указанных целей (на правомерность такого толкования указывают, в частности, положения ст. 20 ЗКУ). Определение таких земельных участков должно происходить на основании утв. землеустроительной и градостроительной документации (см. ст. 39 ЗКУ и комментарий к ней).
НЕ представляет сложностей вопросы относить к землям жилой застройки. Исходя из содержания гл. 6 ЗКУ, к землям жилой застройки следует относить земельные участки для строительства и обслуживания жилого дома и хозяйственных построек (ст. 40), земельные участки жилищно-строительных (жилых) кооперативов (ст. 41) и земельные участки многоквартирных жилых домов (ст. 42).
Перечень общественных зданий и сооружений определяется ДБН 2.2-9 -99 "Общественные здания и сооружения". Между тем, вмещения положений по гаражного строительства, как индивидуального (ст. 40), так и кооперативного (ст. 41), в гл. 6 ЗКУ указывает на то, что и эти виды застройки рассматриваются именно "как общественные здания и сооружения" или "другие объекты общего пользования", что не совсем логично.
Действующий ЗКУ (в отличие от действующих ранее кодексов) не выделяет как отдельную категорию земель земли населенных пунктов, которым земли жилой и общественной застройки соотносятся как часть к целому. Мотивом законодательной "замены" категории "земли населенных пунктов" на "земли жилой и общественной застройки "стало то, что категория земель населенных пунктов выделялась, по мнению многих ученых, не по критерию целевого назначения, а по критерию территориального размещения. На первый взгляд, данное замечание выглядит логичным, однако полностью согласиться с ним все же нельзя. Назначением земель населенных пунктов является создание территориальной основы для компактного расселения людей, обслуживания потребностей жителей населенных пунктов, на что еще в 1976 году обращал внимание Б. В. Ерофеев132. Такое совместное назначение и обусловливает общие черты в правовом режиме соответствующих земель (прежде всего, все они используются в соответствии с градостроительной документацией - См.. ст. 39 ЗКУ). Кроме того, действующий ЗКУ и при выделении земель жилой и общественной застройки не отказался от критерия территориального размещения: в данной категории землям относятся земли только в пределах населенных пунктов.
Выделение в составе земельных участков населенных пунктов земель общественной застройки выглядит искусственным и потому, что не согласуется с принятым в планировочной деятельности зонированием земель населенных пунктов, в настоящее время устойчивым. Разделение земель на различные зоны осуществляется в соответствии с подзаконными актами - в частности, в соответствии с п. 2.1 ДБН 360-92 ** территория города делится по функциональному назначению на селитебную, производственную (в т.ч. внешнего транспорта), и ландшафтно-рекреационную зоны. Осуществляется и более мелкое деление: в частности, промышленные районы в городе по архитектурно-планировочным условиям и факторам формирования подразделяются на градостроительные категории, для каждой из которых предусмотрено "функционально-адекватный состав "предприятий, размещаются: промышленная зона, коммунально-складская зона и т.п.. На наш взгляд, приведенное зонирования не может быть положено в основу обоснованного выделение земель общественной застройки. Ломать же устоявшиеся градостроительные подходы в угоду субъективной прихоти законодателя вряд ли целесообразно.
В соответствии со ст. 38 ЗКУ к землям жилой и общественной застройки относятся земельные участки только в пределах населенных пунктов, соответственно нормы законодательства о данной категории земель не распространяются на земельные участки под поселениями за пределами населенных пунктов. Между тем, дома и сооружения могут находиться и вне населенных пунктов на землях, предоставленных для садоводства (ст. 35 ЗКУ), ведения личного подсобного (ст. 7 Закона Украины "О личном крестьянское хозяйство ") или фермерского хозяйства (ст. 16 и др.. Закона Украины" О фермерском хозяйстве "), на землях рекреационного назначения (ст. 51 ЗКУ), землях транспорта (помещение для проживания стрелочников, бакенникив), обороны и т.п.. Фактически сегодня закон не регламентирует размещение служебного жилья на различных категориях земель. Правовой режим земель поселений за пределами населенных пунктов немало пробелов, что приводит к многочисленным злоупотреблениям (например, создание поселений на землях природно-заповедного, водного фонда под видом объектов рекреационного назначения). При заполнении существующих пробелов целесообразно использовать исторический опыт (положение ЗК УССР 1970 г.) и соответствующие нормы законодательства зарубежных стран, прежде всего, РФ (Градостроительный кодекс РФ, Земельный кодекс РФ).
В судебной практике встречаются дела, в которых признание недействительным государственного акта мотивировано тем, что предоставление земельного участка для индивидуального жилищного строительства за пределами населенного пункта противоречит закону133. С приведенным подходом согласиться нельзя.
Положение о земельных участках для различных видов жилой застройки (усадебной и "многоквартирной") содержатся в главе 6 ЗКУ "Земли жилой и общественной застройки". В соответствии со ст. 38 ЗК Украины "к землям жилой и общественной застройки относятся земельные участки в пределах населенных пунктов ... ".
На первый взгляд приведенное свидетельствует о том, что строительство объект объектов жилищно-гражданского назначение возможно только в пределах населенных пунктов. Впрочем такой вывод был бы преждевременным и ложным.
Прежде всего, ни в главе 6 ЗКУ, ни в одном другом нормативно-правовом акте не предусмотрен запрет на возведение жилых домов и хозяйственных зданий за пределами населенных пунктов. При отсутствии такого запрета действует общее правило, которое предоставляет право любому собственнику земли землепользователю "строить жилые дома, производственные и другие здания и сооружения "(п." д "ч. 1 ст. 90, п." г "ч. 1 ст. 95 ЗКУ) (конечно, если нет каких-то специальных запретов).
Более того, в действующем законодательстве Украины существует целый ряд прямых указаний на то, что строительство жилых домов за пределами населенных пунктов возможно (например, ч. 2 ст. 5 Закона Украины "О фермерском хозяйстве"). Хотя данное положение и не регулирует непосредственно отношений по предоставлению земельных участков для индивидуального строительства, оно достаточно однозначно формулирует общее отношение законодателя к жилой застройке за пределами населенных пунктов - Это отношение положительное. Таким образом, запрета на индивидуальное строительство, а значит, и на предоставление земельных участков для индивидуального строительства за пределами населенных пунктов законодательство ни прямо, ни косвенно не устанавливает.