Земельний кодекс України (ЗКУ). Науково-практичний коментар.

1. Державна реєстрація земельних ділянок здійснюється у складі державного реєстру земель.

2. Державний реєстр земель складається з двох частин:

а) книги записів реєстрації державних актів на право власності на землю та на право постійного користування землею, договорів оренди землі із зазначенням кадастрових номерів земельних ділянок;

б) Поземельної книги, яка містить відомості про земельну ділянку.

Коментар:

Загальна характеристика. Складність проблеми реєстрації "земельних ділянок" обумовлює необхідність розглянути її в комплексі. Тому пропонуємо коментар до статті в цілому.

Термін "реєстрація" походить від слова "реєстр", яке з'явилося в українській мові через польське "rejestr" від латинського "regestrum" - внесене, записане. Воно означає список, письмовий перелік кого-небудь або чого-небудь; книгу для запису справ, документів, майна, земельних володінь тощо455. Реєстрація потрібна насамперед для оголошення прав на майно широкому, заздалегідь невизначеному колу осіб у випадках, коли з фактичного стану речей наявність прав не очевидна. Так, якщо права на нерухоме майно оголошуються іншим особам самим фактом знаходження рухомої речі у власника, то щодо нерухомого майна "фактичного володільця" визначити може бути дуже важко. Саме тому практично в усьому світі права на нерухоме майно підлягають реєстрації. Виходячи із призначення реєстрації, вважаємо, що вона повинна застосовуватися саме щодо прав на майно. Реєстрація самого майна, правочинів щодо нього тощо позбавлена сенсу. Втім, треба зважати, що "реєстрація майна" та правочинів із ним насправді може означати саме реєстрацію прав на нього.

При формуванні земельної ділянки зацікавлена особа повинна замовити документацію із землеустрою щодо складання державного акта на право власності на земельну ділянку (ст. 56 Закону України "Про землеустрій"). В процесі виготовлення документації відбувається обтяжлива та забюрократизована процедура отримання бланку державного акта, його заповнення та реєстрація державного акта Центром державного земельного кадастру відповідно до положень коментованої статті, а також Інструкції про порядок складання, видачі, реєстрації і зберігання державних актів на право приватної власності на землю, право колективної власності на землю, право власності на землю і право постійного користування землею, договорів на право тимчасового користування землею (в тому числі на умовах оренди) та договорів оренди землі, затв. наказом Держкомзему від 04.05.99 N 43, та Тимчасового порядку ведення державного реєстру земель, затв. наказом Держкомзему від 02.07.2003 N 174.

У випадку, коли відбувається відчуження існуючої, вже сформованої земельної ділянки, реєстрація відбувається лише у Поземельній книзі (див. постанову КМУ від 06.05.2009 N 439 "Про деякі питання посвідчення права власності на земельну ділянку", постанову КМУ від 09.09.2009 N 1021 "Про затвердження порядків ведення Поземельної книги і Книги записів про державну реєстрацію державних актів на право власності на земельну ділянку та на право постійного користування земельною ділянкою, договорів оренди землі", накази Держкомзему від 02.07.2003 N 174, від 18.11.2010 N 813), оскільки у таких випадках новий державний акт, за чинною редакцією ст. 126 ЗКУ, складатися не повинен.

Сама процедура реєстрації є досить складною та заплутаною. Подані на реєстрацію документи мають пройти складний шлях з органу земельних ресурсів - до підрозділу Центру ДЗК, звідки - назад, звідти - знову до Центру ДЗК.

Як зазначено у коментованій нормі, реєстрація земельних ділянок здійснюється у складі державного земельного кадастру. Ведення державного земельного кадастру відповідно до ч. 2 ст. 204 ЗКУ повинно здійснюватися виключно на підставі акта рівня закону, а ніяк не наказу.

Крім того, ст. 204 Кодексу відносить ведення державного земельного кадастру до компетенції "уповноваженого органу виконавчої влади з питань земельних ресурсів". За наказом же реєстрація "земельних ділянок" здійснюється підрозділами спеціалізованого підприємства (хоч і державного) - Центру Державного земельного кадастру (Центр ДЗК).

Центр ДЗК діє на підставі Статуту, затв. наказом Держкомзему від 22.01.2009 N 335 "Про перейменування державного підприємства "Центр державного земельного кадастру при Державному комітеті України по земельних ресурсах" та затвердження Статуту Державного підприємства "Центр державного земельного кадастру". Діяльність Центру ДЗК регулюється також наказом Держкомзему від 31.10.2003 N 279 "Про схвалення Типових положень про регіональну філію державного підприємства "Центр державного земельного кадастру при Державному комітеті України по земельних ресурсах" та про районний (міський) відділ регіональної філії державного підприємства "Центр державного земельного кадастру при Державному комітеті України по земельних ресурсах".

Деякі органи місцевого самоврядування (зокрема, Київрада рішенням від 23.05.2002 N 18/18 "Про питання управління земельними ресурсами в місті Києві"456) претендують на те, що повноваження із ведення державного земельного кадастру повинні здійснювати саме їх виконавчі органи. Про серйозність колізії свідчить те, що за позовом КМУ питання вирішувалося у судовому порядку457. Суд став на бік Київради, і в результаті сьогодні реєстрація правоустановчих документів на землю в м. Києві здійснюється не Центром державного земельного кадастру, а Київським міським головним управлінням земельних ресурсів, що є підрозділом виконавчого органу Київської міської ради - Київської міської державної адміністрації. Аналогічна ситуація склалася у деяких інших великих містах України.

Дане питання було предметом судового розгляду і у 2010 році. Так, у справі N К-8025/09 за позовом Київради до Держземагентства було визнано протиправними деякі положення Інструкції, затв. наказом Держкомзему від 04.05.99 N 43. На виконання постанови Вищого адміністративного суду України від 20.04.2010 N К-8025/09 до Інструкції про порядок складання, видачі, реєстрації і зберігання державних актів на право приватної власності на землю, право колективної власності на землю, право власності на землю і право постійного користування землею, договорів на право тимчасового користування землею (в тому числі на умовах оренди) та договорів оренди землі, затв. наказом Держкомзему від 04.05.99 N 43, було внесено зміни з метою її приведення у відповідність до ст. 33 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні". Вказані положення закону в частині наявності повноважень по реєстрації у органів місцевого самоврядування і були взяті до уваги судом при винесенні рішення по справі. Разом із тим, маємо зауважити, що відповідно до п. 3 розд. X ЗКУ закони, прийняті до набрання чинності цим Кодексом, застосовуються у частині, що йому не суперечить. Відтак наявна очевидна суперечність наведених положень Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" та Інструкції, затв. наказом Держкомзему від 04.05.99 N 43, положенням коментованої статті та ст. 196 ЗКУ.

Чинне законодавство України передбачає існування цілої низки паралельних реєстраційних процедур, які стосуються земельних ділянок. Ст. 202 ЗКУ вживає термін (1) "реєстрація земельних ділянок", ст. ст. 100, 125 ЗКУ, ст. 182 ЦКУ, Закону України "Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень" ведуть мову про державну реєстрацію (2) прав на земельні ділянки. Ст. 210 ЦКУ, постанова КМУ "Про затвердження Порядку державної реєстрації договорів оренди землі" від 25.12.98 N 2073 (містить істотні розбіжності із ЗКУ), постанова КМУ "Про затвердження Тимчасового порядку державної реєстрації правочинів" від 26.05.2004 N 671 передбачають реєстрацію (3) правочинів щодо земельних ділянок, причому договори оренди землі реєструються двічі. На наш погляд, така ситуація є нездоровою, вона призводить до паралелізму у діяльності різних структур, істотно обмежує оборот земельних ділянок.