Земельный кодекс Украины (ЗК Украины) с комментариями к статьям

1. Право собственности на землю - это право владеть, пользоваться и распоряжаться земельными участками.

2. Право собственности на землю приобретается и реализуется на основании Конституции Украины, настоящего Кодекса, а также других законов, издаваемых в соответствии с ними.

3. Земля в Украине может находиться в частной, коммунальной и государственной собственности.

4. Лицам (Их наследникам), имевшим в собственности земельные участки до 15 мая 1992 (со дня вступления в силу Земельного кодекса Украины), земельные участки не возвращаются.

Коментар:

В ч. 1. Комментируемая норма определяет право собственности на землю через отдельные правомочия, обычно принадлежат владельцу. Вместе с тем, далеко не всегда владелец имеет одновременно все три правомочия; можно представить ситуацию, когда в какой-то момент он не имеет ни одного из них (например, имущество передано в аренду, а на распоряжение им установлена запрет), однако оставаться владельцем. С другой стороны, не всегда лицо, имеющее все три правомочия, является владельцем - например, теоретически арендатор может быть комиссионером, т.е. иметь все три правомочия в отношении вещи, не сделает его владельцем. Поэтому определение права собственности через правомочия обоснованно критикуется в правовой литератури203.

Ч. 1 ст. 316 ГКУ определяет право собственности в целом как "право лица на вещь (имущество), которое оно осуществляет в соответствии с законом по своей воле, независимо от воли других лиц ". Такое определение, на наш взгляд, более удачным, чем определение права собственности через его содержание, однако и оно не отражает всех существенных признаков права собственности и фактически охватывает все вещные права.

На наш взгляд, с целью отмежевания права собственности на землю от других прав, с учетом приведенного выше право собственности на землю (земельный участок) целесообразно определять как право лица на землю (земельный участок), которая заключается в возможности наиболее полного господства над ней, с ограничениями, установленными законом или договором, и которое лицо осуществляет по собственной воле, независимо от воли других осиб204. Ведь право собственности отличается от других вещных прав именно своим объемом - наиболее повним205.

Вместе с тем, хотя право собственности и нельзя свести к совокупности полномочий по владению, пользованию и распоряжению земельным участком, они, несомненно, составляют основное содержание права собственности, что подтверждено, кроме данной статьи, еще и положениями других нормативно-правовых актов (ст. 317 ГКУ, ст. 134 ХКУ).

Рассмотрим подробно правомочия из владения, пользования и распоряжения земельными участками.

Право владения. Существуют различные определения права владения земельными участками, однако наиболее удачным нам представляется определение владения как осознанной юридически гарантированной возможности иметь дело в своем фактическом хозяйственном господстве. Таким образом, определение права владения включает в себя два критерия - (1) фактический (фактическая возможность иметь дело под своим господством, в римском праве - corpus, "тело") и (2) волевой (осознание возможности и желание господства над вещью в своих интересах, от animus, лат. "Душа") 206.

Следует, однако, обратить внимание на специфику применения такого определения в случае с настолько особенным имуществом, как земельный участок. Речь идет прежде всего о фактическом критерий владения. Специфика земельного участка как объекта права собственности заключается в том, что земельный участок является локализованной в пространстве, и "фактическое господство" над ней является условностью. Следует сказать, что такую право, по которому владение могло содержаться без фактического господства, только волей (solo animo) в отсутствие власника207.

На наш взгляд, с анализа действующего законодательства (ст. 334 ГКУ, ст. 125 ЗКУ) можно сделать вывод, что закон под фактическим господством над земельным участком понимает оформления прав на нее.

Правило, по которому право собственности на землю возникало исключительно после его оформления соответствующими документами, было закреплено и в первоначальной редакции ЗКУ УССР 1990 г., и в редакции 1992 г. (ст. ст. 22, 23). Такое же правило было закреплено в ЗКУ УССР 1970 (ст. ст. 20 - 22). ЗКУ УССР 1922 аналогичного правила не содержал, хотя и предполагал выдачу определенных удостоверяющих документов после государственного записи (государственной регистрации) образованных землепользований (ст. 193), указывая при этом, что другие документы являются недействительными и не являются доказательствами законности землепользования (ст. 194). Изложенное необходимо учитывать, имея дело с земельными участками, права на которые могли возникнуть во время действия недействующих ныне актов законодательства.

Право користування208. Право пользования земельными участками определяется по-ризному209, однако традиционным и наиболее признанным является подход, по которому право пользования рассматривается как юридически обеспеченная возможность применять полезные свойства. Считаем, что такое определение является наиболее удачным из существующих.

В отличие от общего правила, установленного ст. 319 ГКУ ("собственник право совершать относительно своего имущества любые действия, не противоречащие закону "), объем права пользования земельным участком является ограниченным и обуславливается целевому назначению земельного участка. Земельный участок может (и должна) использоваться только по целевому назначению (ст. 91 ЗКУ, п. 4 ст. 373 ГКУ). Принадлежность к определенной категории земель, выделяемых по целевому назначению, сама по себе не может достаточно конкретно определить правовой режим земельного участка, в том числе ограничения права пользования ней. Правовой режим зависит от существования специальных ограничений в использовании земельного участка (в общем виде предусмотрены в ст. Ст. 110 - 115 ЗКУ, связываются с существованием охранных зон, зон санитарной охраны, санитарно-защитных зон, зон особого режима использования земель и т.п.). Требования к использованию конкретного земельного участки обычно содержатся в градостроительной и землеустроительной документации (проектах отвода, внутрихозяйственного землеустройства и т.п.). Подробнее по этому поводу см.. статьи, посвященные правовому режиму отдельных категорий земель, и комментарий к ним.

Право распоряжения. Право распоряжения земельными участками определяется по-ризному210. Мы присоединяемся к "классическому" определение, согласно которому право распоряжения рассматривается как юридически обеспеченная возможность определять дальнейшую судьбу вещи путем совершения в отношении нее юридических актив211.

Следует учитывать, что право распоряжения земельными участками имеет определенные особенности. Законодательством предусмотрены особые правила отчуждения и предоставления земельных участков в пользование (см. раздел IV "Приобретение и реализация права на землю" ЗКУ и комментарий к нему), особые правила ограничения и обременения права собственности (см. гл. 16 - 18 ЗКУ и комментарий к гл. 16, 17, 18), особый порядок изменения целевого назначения земельных участков (см. ст. 20 ЗКУ и комментарий к ней). Повреждение (Порчи) и тем более уничтожения земельных участков запрещено и влечет наступление юридической ответственности (см. ст. 211 ЗКУ и комментарий к ней).

ч. 2. Согласно Конституции Украины (ч. 2 ст. 14), право собственности на землю "приобретается и реализуется гражданами, юридическими лицами и государством исключительно в соответствии с законом ". Комментируемая часть в определенной мере отражает данное положение. Похожие положения можно встретить и в других актах законодательства, например, ст. 150 ХКУ.

Считаем, что в данном случае, исходя из контекста, понятие "закон" употребляется в узком, буквальном смысле - как акт парламента, принятый по специфической (законодательной) процедурой.

К ч.3. Данной частью предусмотрено, что земля в Украине может находиться в частной, коммунальной и государственной собственности.

У земельно-правовій доктрині України "приватна, комунальна та державна власність" розглядаються как формы собственности. По мнению В. Шульги, форма права собственности на землю - это "форма принадлежности земли конкретным субъектам, наделенным конкретными правомочиями" 212.

Щодо права приватної власності на землю див. ст. ст. 80 - 82 ЗКУ та коментар до ст. 80, 81, 82.

О праве коммунальной собственности на землю см.. ст. ст. 80, 83 ЗК и комментарий к ст. 80, 83.

О праве государственной собственности см.. ст. ст. 80, 84 ЗК и комментарий к ст. 80, 84.

Вне приведенной в комментируемой норме классификации форм права собственности на землю остается право собственности иностранных государств, которое предусмотрено ст. ст. 85, 129 ЗКУ (см. комментарий к этим статьям 85, 129).

Коллективная собственность на землю. Положение ч. 3 ст. 78 ЗКУ не отражают того обстоятельства, что в Украине продолжает существовать такое явление, как коллективная собственность на землю. Коллективная собственность на землю в Украине возникла в процессе земельной реформы результате массовой передачи (в основном в 1993 - 1995 гг) земельных участков сельскохозяйственного назначения в собственность сельскохозяйственных юридических лиц т.н. "Кооперативного типа" (сельскохозяйственный кооператив, садоводческое товарищество, сельскохозяйственное акционерное общество, коллективное сельскохозяйственное предприятие). Процедура передачи земель в коллективную собственность, как и другие правовые вопросы, связанные с коллективной собственностью на землю, определялись главным образом в. 5 ЗКУ в ред. 1992 г., а также ст. 10 Закона Украины "О коллективном сельскохозяйственном предприятии". Впоследствии (во исполнение Указа Президента Украины "О неотложных мерах по ускорению реформирования аграрного сектора экономики" от 03.12.99 N 1529) большинство предприятий - субъектов права коллективной собственности прекратили свое существование.

Вопрос о том, существует ли в современных условиях право коллективной собственности на землю, является дискуссионным.

Некоторые авторитетные представители правовой доктрины (П.Ф. Кулинич) считают, что "институт права коллективной собственности ... потерял свою легитимность в связи с принятием нового Земельного кодекса" 213 или даже раньше - "С принятием 28 июня 1996 новой Конституции Украины" 214, где коллективная собственность также не упомянута.

С подобными подходами согласиться нельзя. Существуют земли, предоставленные ранее именно на таком правовом титуле ("право коллективной собственности") и не переоформлены как земли частной или государственной собственности. В коллективной собственности находится 0,1% территории государства, составляет 76,9 тыс. га215). Ни Конституция Украины, ни ЗКУ не предусматривают прекращения или перехода права коллективной собственности к другим субъектам (хотя и не упоминают о коллективной собственности).

Аналогично, нельзя согласиться с мнением, по которой к отношениям относительно земель, переданных в свое время в коллективной собственности, следует применять положения действующего ЗКУ о совместной собственности на земельные участки (ст. ст. 86 - 89 ЗКУ) 216. Зато разделяем подход И. А. Костяшкин, который отмечает, что "распространение соответствующих правовых конструкций на право коллективной собственности предусматривать переход от собственности, субъектом которой выступает коллективное предприятие, в общей собственности физических лиц, требует определения юридического основания, порядка такого перехода, изготовление нового государственного акта ", что без законодательных изменений неможливо217.

Не имеет однозначного решения в правовой доктрине вопрос о субъекте права коллективной собственности, что обусловлено прежде всего противоречивостью положений законодательства (ст. 5 ЗКУ в ред. 1992 г., ст. 10 Закона Украины "О коллективном сельскохозяйственном предприятии"): с одной стороны, закон провозглашал, что земельный участок принадлежит "совладельцам"-гражданам, но в то же время субъектом права называется юридическое лицо.

На наш взгляд, при существовании соответствующих юридических лиц субъектом права собственности на земельные участки, переданные в коллективную собственность, следует признавать именно эти юридические лица. Подтверждением этому есть прямое указание в. 5 ЗКУ в редакции 1992 г., ст. 10 Закона Украины "О коллективном сельскохозяйственном предприятие ". Положение тех же норм законов, которые называли граждан совладельцами, являются декларативными, поскольку закреплен законодательно порядок владения, пользования и распоряжения земельными участками коллективной собственности свидетельствовал о том, что правомочия собственника осуществляет само юридическое лицо в лице своих уставных органов, а не граждане - "совладельцы". Исходя из этого, граждане - "совладельцы" не имели по отношению к земельным участкам права собственности.

Зато граждане - "совладельцы" ; имели специфическое право требовать выделения в натуре из земель коллективной собственности сначала средней земельной доли (ст. 5, 6 ЗКУ в ред. 1992 г.), а с принятием Указа Президента Украины "О неотложных мерах по ускорению земельной реформы в сфере сельскохозяйственного производства "от 10.11.94 N 666 - земельной доли (пая). Право требования граждан сосуществовало с правом собственности на землю юридических лиц, и в случае коллизии мало над ним приоритет, что свидетельствует о его вещественную природу. Однако отождествлять право на земельную долю (пай) с правом коллективной собственности нет оснований: граждане не обладали, не пользовались но не распоряжались земельным участком; эти полномочия осуществляла юридическое лицо.

Необходимо отметить, что конструкция коллективной собственности на землю крайне противоречивой. Кроме того, мировой опыт показывает, что коллективное землевладения и основанные на нем коллективные формы ведения сельского хозяйства во многих странах, осуществляющих земельную реформу, не оправдали себе218. Это и обусловило отход от концепции права коллективной собственности в Конституции Украины и большинства действующих актов земельного законодательства "во главе" с ЗКУ.

Право власності на землю Українського народу. На думку багатьох дослідників (див. нижче), окрім названих выше форм права собственности на землю (частной, коммунальной, государственной и коллективной) существует также право собственности на землю Украинского народа. Ч. 1 ст. 13 Конституции Украины предусматривает, что "земля ... и другие природные ресурсы ... являются объектами права собственности Украинского народа. От имени Украинского народа права собственника осуществляют органы государственной власти и органы местного самоуправления ... ". Вместе с тем, в ч. 2 ст. 14 Конституции Украины речь идет о приобретении права собственности на землю "гражданами, юридическими лицами и государством ", а в ч. 1 ст. 142 - о том, что "... земля, природные ресурсы, находящиеся в собственности территориальных громад сел, поселков, городов, районов в городах, а также объекты их общей собственности, находящиеся в управлении районных и областных советов "является" материальной и финансовой основой местного самоуправления ".

Следовательно, встает вопрос о соотношении между приведенными нормами Основного Закона, а также о том, как соотносится собственность украинского народа, с одной стороны, и собственность граждан, юридических лиц, государства и территориальных общин, с другой.

В земельном законодательстве Украины особая форма права собственности на землю - право собственности украинского народа - не закреплена. Признается только право собственности граждан, юридических лиц, государства и территориальных общин.

В доктрине земельного права мнения.

По мнению некоторых исследователей, народ Украины является самостоятельным субъектом права собственности на землю219. В. И. Андрейцев220 и В. В. Костицький221 разделяют государственную, коммунальную и народную собственность на землю.

Некоторые ученые считают народ не только отдельным , но и единственным субъектом права собственности на землю222.

Обращает на себя внимание теория "разделенной собственности", предложенная И. Каракашем223. По его мнению, собственность народа Украина "должна основываться не на разделении целостной природы с объектами или полномочий владения, пользования и распоряжения природными ресурсами, а на распределении функций, связанных с реализацией соответствующих полномочий собственности, между органами государственной власти и местного самоуправления разных уровней "224. Исследователь присоединяется к мысли, согласно которой существует фактическая невозможность "осуществления народом своих правомочий как субъектом права собственности на природные объекты", и "в этой связи более подходящим является юридическое закрепление ... не права собственности народа на природные объекты, а права народного достояния природных богатств. Народное достояние - это то, что осваивалось, облагороджувалось, натурализовувалось и на этом основании досталось от прошлых поколений народа нынешним поколением и подлежит передаче будущим поколениям народа ".

Похожей позиции держится П.Ф. Кулинич, по мнению которого, в. ст. 13 и 14 Конституции Украины исключают друг друга. При установлении соотношения этих норм следует, по его мнению, исходить из общей направленности политики государства. Содержание ст. 13 Конституции Украины следует "истолковать как провозглашение земельного фонда страны не собственностью, а основным национальным достоянием украинского народа ... "226. По мнению П. Ф. Кулинича, именно такое толкование соотношения между ст. 13 и ст. 14 было дано ВРУ при принятии нового ЗКУ227. Провозглашение земли национальным достоянием, по мнению ученого, означает, что "правовые рамки владения, пользования и распоряжения "национальным достоянием" со стороны владельцев должны быть закреплены в законах Украины ", наряду с этим, юридическая корректность в. 13 Конституции Украины вызывает у исследователя сомнение.

В этом же русле находится и подход В. Карабаня, который, давая оценку положениям ст. 324 ГКУ, где предусмотрено прав собственности Украинского народа на землю и другие природные ресурсы, считает, что "право собственности Украинского народа на указанные объекты имеет только публично-правовое содержание, исключающее участие украинского народа в гражданско-правовых отношениях и обусловливает возможность совмещения этого права с гражданскими правами других лиц на указанные объекты (их участки, части и т.п.) ".

В . В. Носик предлагает и развивает конструкцию "двухуровневой собственности на землю", согласно которой "право собственности государства, юридических лиц и граждан (право низшего уровня) является производным и зависимым от права собственности Украинского народа (права высшего уровня) ".

По мнению В. Шульги , народ не может повседневно осуществлять правомочия собственника, по своей экономической природе собственность Украинского народа на землю фактически государственным, а народ и государство как субъекты права собственности не могут противопоставляться.

На наш взгляд, право украинского народа является общим понятием по отношению к праву собственности государства и территориальных общин - публично-правовых разновидностей права собственности. Таким образом, право собственности Украинского народа может выступать либо в форме государственной, или в форме коммунальной собственности. Это никак не исключает возможности существования права собственности граждан и юридических человек, поскольку ч. 1 ст. 13 Конституции Украины не употребляет формулировку "объект исключительной собственности", вместо того, в ст. 14 прямо предусматривая возможность приобретения земли в собственность юридических и физических лиц.

К ч.4. В комментируемой норме закрепляется важный принцип земельной реформы в Украине, которая полностью отрицает возможность реституции (возврата) земель, национализированных при установлении советской власти в Украине.

Дата "до 15 травня 1992 року" обрана законодавцем, очевидно, тому, що саме наступного дня після вказаної дать вступила в силу новая редакция ЗКУ (от 13.03.92), впервые в новейшей истории Украины предусмотрела возможность существования частной собственности на землю. Любое право частной собственности, существовавшее до этой даты, были отменены советскому законодательству при национализации всех земель (в разные периоды первой половины 20-го века.). Избрание другой, более ранней даты, приближенной к моменту национализации, было возможным, однако затрудненным, поскольку процесс национализации земель в Украине должен несколько размыты временные рамки, особенно учитывая изменения в ее территории (присоединение Галичины, Закарпатья и Буковины).

Между тем, ссылки на то, что 15 мая 1992 года является днем только новая редакция Кодекса (от 13.03.92), принятого 18.12.90.